萬億專項債額度爲何提前下(xià)達？爲何禁投土儲、房(fáng)地産？财政部這(zhè)麽回應
來(lái)源 Source：昆明菲爾特企業管理咨詢有限公司 日期 Date：2019-09-11 點擊 Hits：2310
綜合自：21世紀經濟報道 周潇枭、PPP觀察
9月(yuè)4日，國務院常務會議(yì)召開，部署精準施策加大(dà)力度做(zuò)好“六穩”工作；确定加快(kuài)地方政府專項債券發行使用(yòng)的(de)措施，帶動有效投資支持補短闆擴内需。會議(yì)确定，根據地方重大(dà)項目建設需要，按規定提前下(xià)達明(míng)年專項債部分(fēn)新增額度，确保明(míng)年初即可(kě)使用(yòng)見效。9月(yuè)6日，财政部召開“加快(kuài)發行使用(yòng)地方政府專項債券”發布會，詳細介紹了(le)該項政策出台的(de)背景及更具體的(de)安排。
同時(shí)需要注意，對(duì)于該筆新增額度的(de)使用(yòng)範圍，設定了(le)三項要求和(hé)四個(gè)禁止：
1．新增額度重點用(yòng)于以下(xià)五個(gè)領域：鐵路、軌道交通(tōng)、城(chéng)市停車場(chǎng)等交通(tōng)基礎設施；城(chéng)鄉電網、天然氣管網和(hé)儲氣設施等能源項目；農林(lín)水(shuǐ)利，城(chéng)鎮污水(shuǐ)垃圾處理(lǐ)等生态環保項目；冷(lěng)鏈物(wù)流設施，水(shuǐ)電氣熱(rè)等市政和(hé)産業園區(qū)基礎設施。2．在符合上述重點投向的(de)重大(dà)基礎設施領域，專項債可(kě)用(yòng)作項目資本金。以省爲單位，單一省份專項債規模的(de)20%左右可(kě)用(yòng)于項目資本金。3．加強項目管理(lǐ)，防止出現“半拉子”工程。專項債額度向手續完備、前期工作準備充分(fēn)的(de)項目傾斜，優先考慮發行使用(yòng)好的(de)地區(qū)和(hé)今冬明(míng)春具備施工條件的(de)地區(qū)。各地和(hé)有關部門要加強項目儲備，項目必須有收益，要優選經濟社會效益比較明(míng)顯、群衆期盼、遲早要幹的(de)項目；此次國常會同時(shí)明(míng)确，專項債資金不得(de)用(yòng)于以下(xià)四個(gè)領域：4、可(kě)完全商業化(huà)運作的(de)産業項目。該要求的(de)用(yòng)意也(yě)相當明(míng)确，即政策要“要著(zhe)眼補短闆、惠民生、增後勁，進一步擴大(dà)有效投資”。這(zhè)也(yě)體現了(le)在今年8月(yuè)23日《國務院關于今年以來(lái)預算(suàn)執行情況的(de)報告》“下(xià)一步财政重點工作安排”中提出的(de)，要進一步厘清專項債券合理(lǐ)邊界，精準聚焦國家重大(dà)戰略和(hé)重大(dà)項目。并強化(huà)監督問責，從嚴整治舉債亂象，有效遏制隐性債務增量。
随著(zhe)發行時(shí)限臨近，廣東、四川、浙江等逾20個(gè)省份的(de)全年新增專項債券額度已使用(yòng)完畢，全國僅剩2343.93億元餘額待發。
從發行進度來(lái)看，截至8月(yuè)底，遼甯、福建等17省的(de)專項債額度已經用(yòng)完，經濟總量靠前的(de)省市基本都已經用(yòng)完，僅有江蘇進度較慢(màn)，隻發行73.72%；天津、新疆、青海等專項債發行規模超過限額的(de)90%，也(yě)即将用(yòng)完；湖北(běi)、湖南(nán)、吉林(lín)和(hé)黑(hēi)龍江相對(duì)較慢(màn)，還(hái)不到70%。從新增額度來(lái)看，與各地經濟發展程度有較大(dà)關聯，廣東、山東、江蘇、安徽、浙江和(hé)河(hé)南(nán)均超過1000億元，貴州和(hé)西藏較少，僅爲7億元。從2018年累計可(kě)用(yòng)空間來(lái)看，全國還(hái)有1.2萬億的(de)額度，但北(běi)京、上海兩地就占了(le)5000億元，明(míng)顯分(fēn)布不均；如果再加上2019年未發行的(de)額度，全國是1.43萬億。
主動作爲：進一步擴投資
财政部副部長(cháng)許宏才回應21世紀經濟報道記者提問介紹了(le)政策出台的(de)背景，上半年我國經濟延續總體平穩、穩中有進态勢。當前外部環境更趨複雜(zá)嚴峻，國内經濟下(xià)行壓力加大(dà)。爲此，國務院要求各地區(qū)各部門要按照(zhào)黨中央、國務院部署，增強緊迫感，主動作爲，把做(zuò)好“六穩”工作放在更加突出位置，圍繞辦好自己的(de)事，用(yòng)好逆周期調節政策工具，在落實好已出台政策基礎上，梳理(lǐ)重點領域關鍵問題精準施策。加快(kuài)發行使用(yòng)專項債、提前下(xià)達2020年額度等系列部署，就是積極财政政策主動作爲、精準施策的(de)表現之一。對(duì)于2019年地方專項債，要著(zhe)眼補短闆、惠民生、增後勁，進一步擴大(dà)有效投資，今年限額内地方政府專項債券要确保9月(yuè)底前全部發行完畢，10月(yuè)底前全部撥付到項目上，督促各地盡快(kuài)形成實物(wù)工作量。提前下(xià)達2020年部分(fēn)專項債額度，許宏才表示，經十三屆全國人(rén)大(dà)常委會第七次會議(yì)通(tōng)過，授權國務院在2019年以後年度，在當年新增地方政府債務限額的(de)60%以内，提前下(xià)達下(xià)一年度新增限額（包括一般債務限額和(hé)專項債務限額）。授權期限爲2019年1月(yuè)1日至2022年12月(yuè)31日。“根據全國人(rén)大(dà)常委會授權，按規定提前下(xià)達明(míng)年專項債券部分(fēn)新增額度，做(zuò)好各項準備工作，确保明(míng)年初即可(kě)使用(yòng)見效，帶動有效投資，支持補短闆、擴内需”，許宏才表示。2019年我國地方政府新增債券限額，包括列入赤字的(de)一般債券9300億元，不列入赤字的(de)專項債券2.15萬億元。專項債在地方債中作用(yòng)愈發顯著，是穩投資重要的(de)政策工具。财政部數據顯示，截至8月(yuè)底，已安排使用(yòng)新增專項債券15902億元，約占同期已發行新增專項債券的(de)80%。具體用(yòng)途方面，棚改等保障性住房(fáng)建設6238億元，占39.2%；鐵路、公路等交通(tōng)基礎設施1579億元，占9.9%；用(yòng)于市政建設1186億元，占7.5%；用(yòng)于科教文衛等民生領域526億元，占3.3%；用(yòng)于農林(lín)水(shuǐ)利263億元，占1.7%。“地方專項債帶動作用(yòng)比較大(dà)。提前下(xià)達2020年專項債額度控制在60%以内，以2019年2.15萬億專項債規模來(lái)計算(suàn)，意味著(zhe)最多(duō)可(kě)以提前下(xià)達1.29萬億額度。地這(zhè)1.29萬億中20%可(kě)用(yòng)于項目資本金，大(dà)概可(kě)帶來(lái)2000億元項目資本金，這(zhè)部分(fēn)可(kě)撬動萬億投資，加上其他(tā)非資本金專項債，可(kě)帶動的(de)投資可(kě)達到2萬億元”，對(duì)外經貿大(dà)學教授毛捷對(duì)21世紀經濟報道記者表示。
資本金适用(yòng)領域擴大(dà)到10個(gè)
除了(le)提前下(xià)達額度，專項債的(de)使用(yòng)範圍也(yě)有所擴大(dà)，可(kě)用(yòng)于資本金的(de)項目領域也(yě)随之擴大(dà)，政策積極力度進一步加大(dà)。許宏才指出，根據向地方了(le)解的(de)項目準備情況，此次拟提前下(xià)達的(de)專項債券重點用(yòng)于鐵路、軌道交通(tōng)、城(chéng)市停車場(chǎng)等交通(tōng)基礎設施，城(chéng)鄉電網、天然氣管網和(hé)儲氣設施等能源項目，農林(lín)水(shuǐ)利，城(chéng)鎮污水(shuǐ)垃圾處理(lǐ)等生态環保項目，職業教育和(hé)托幼、醫療、養老等民生服務，冷(lěng)鏈物(wù)流設施，水(shuǐ)電氣熱(rè)等市政和(hé)産業園區(qū)基礎設施。其他(tā)領域符合條件的(de)項目如準備充分(fēn)、短期可(kě)形成實物(wù)工作量，也(yě)可(kě)以給予支持。不符合專項債券政策範圍的(de)無收益項目應通(tōng)過一般債券或财政資金給予支持。“本次專項債券使用(yòng)範圍較原來(lái)有所擴大(dà)，主要是财政部根據地方上報項目和(hé)實際情況，擴大(dà)投資用(yòng)于民生領域”，許宏才表示。今年6月(yuè)份《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于做(zuò)好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的(de)通(tōng)知》對(duì)外印發，允許将專項債券作爲符合條件的(de)重大(dà)項目資本金；對(duì)于專項債券支持、符合中央重大(dà)決策部署、具有較大(dà)示範帶動效應的(de)重大(dà)項目，主要是國家重點支持的(de)鐵路，國家高(gāo)速公路和(hé)支持推進國家重大(dà)戰略的(de)地方高(gāo)速公路，供電，供氣項目。在評估項目收益償還(hái)專項債券本息後專項收入具備融資條件的(de)，允許将部分(fēn)專項債券作爲一定比例的(de)項目資本金。專項債券用(yòng)作資本金的(de)的(de)領域，由現有的(de)4個(gè)領域，進一步擴大(dà)到10個(gè)領域：鐵路、收費公路、幹線機場(chǎng)、内河(hé)航電樞紐和(hé)港口、城(chéng)市停車場(chǎng)、天然氣管網和(hé)儲氣設施、城(chéng)鄉電網、水(shuǐ)利、城(chéng)鎮污水(shuǐ)垃圾處理(lǐ)、供水(shuǐ)。“鼓勵地方在符合政策規定和(hé)防控風險的(de)基礎上，盡量多(duō)安排專項債券用(yòng)于項目資本金。以省份爲單位，專項債券資金用(yòng)于項目資本金的(de)規模占該省份專項債券規模的(de)比例一般控制在20%左右。具體還(hái)要根據項目實際情況作出安排，更好發揮專項債券的(de)帶動作用(yòng)”，許宏才表示。
“提前批”禁投土儲、房(fáng)地産
爲了(le)盡快(kuài)形成投資實物(wù)量，這(zhè)批“提前批”的(de)專項債也(yě)作出明(míng)确界定。許宏才表示，此次提前下(xià)達的(de)專項債券額度不得(de)用(yòng)于土地儲備和(hé)房(fáng)地産相關領域，不得(de)用(yòng)于置換債務以及可(kě)完全商業化(huà)運作的(de)産業項目。中央财經大(dà)學教授喬寶雲對(duì)21世紀經濟報道記者表示，提前下(xià)達的(de)專項債額度，是爲了(le)帶動有效投資，支持補短闆擴内需，列舉的(de)鐵路、軌道交通(tōng)、生态環保等項目，相對(duì)土儲、房(fáng)地産等作用(yòng)要更爲明(míng)顯。“在’房(fáng)住不炒’調控背景下(xià)，也(yě)在借此引導地方政府行爲，這(zhè)隻是針對(duì)這(zhè)批提前下(xià)達額度的(de)專項債。2020年地方專項債資金分(fēn)配中，仍然會考慮地方土地儲備、棚戶區(qū)改造等合理(lǐ)資金需求”，國泰君安交易投資委員(yuán)會首席研究員(yuán)周文淵對(duì)21世紀經濟報道記者表示。“提前批”專項債在地區(qū)間如何分(fēn)配呢(ne)？許宏才表示，按照(zhào)國務院常務會議(yì)要求，按照(zhào)“資金跟項目走”的(de)要求，此次拟提前下(xià)達的(de)專項債券額度向手續完備、前期工作準備充分(fēn)的(de)項目傾斜，優先考慮發行使用(yòng)好的(de)地區(qū)和(hé)今冬明(míng)春具備施工條件的(de)地區(qū)。主要是想發揮好投資帶動作用(yòng)。财政部預算(suàn)司巡視員(yuán)王克冰表示，以資金績效爲導向，堅持形成有效投資，确保形成實物(wù)工作量。按照(zhào)“資金跟項目走”的(de)要求，重點向項目準備充分(fēn)、已完成立項審批拆遷環評等各項手續和(hé)前期工作、今冬明(míng)春具備施工條件的(de)地區(qū)傾斜。
堅守防風險底線
國務院常務會議(yì)在釋放積極信号的(de)同時(shí)，也(yě)指出：各地和(hé)有關部門要加強項目儲備，項目必須有收益，要優選經濟社會效益比較明(míng)顯、群衆期盼、遲早要幹的(de)項目，同時(shí)也(yě)要防止一哄而上，确保項目建設取得(de)實效。王克冰指出，以合格合規爲重點，堅持項目合格合規。加強項目儲備，必須要做(zuò)好項目前期準備，履行各項審批程序，優選經濟社會效益比較明(míng)顯、群衆期盼、遲早要幹的(de)項目，決不能一哄而上、“蘿蔔快(kuài)了(le)不洗泥”，确保項目建設取得(de)實效。“以風險防控爲底線，明(míng)确項目投資方向。專項債券必須用(yòng)于有收益的(de)政府投資項目，融資規模與項目收益相平衡，聚焦地方政府早投晚投都要投的(de)項目和(hé)補短闆、強弱項的(de)基礎設施項目。優先考慮專項債券發行使用(yòng)好的(de)地區(qū)，重點支持财力好舉債空間大(dà)的(de)地區(qū)，對(duì)地方債務風險較高(gāo)的(de)地區(qū)少安排或不安排”，王克冰表示。财政部重申，地方政府舉借債務堅持中央不救助、堅持誰舉債誰負責。王克冰表示，在地方黨委和(hé)政府領導下(xià)，建立财政、發展改革、金融管理(lǐ)等部門協同配合機制。各地财政部門上報專項債券需求時(shí)，由同級發展改革部門提供項目需求單子，符合專項債券發行條件的(de)财政部門全部吸收采納，最終需要省級政府批準确認。加強地方财政、發展改革等部門與金融單位之間的(de)溝通(tōng)銜接，支持做(zuò)好專項債券發行及項目配套融資工作。财政部、發展改革委負責做(zuò)好此次地方上報專項債券項目的(de)審核把關；金融管理(lǐ)部門指導金融機構做(zuò)好配套融資工作。
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