1 海南(nán)墾地融合發展背景

        2018 年 4 月(yuè) 13 日，海南(nán)省宣布建設自由貿易試驗區(qū)和(hé)中國特色自由貿易港。至此，海南(nán)迎來(lái)了(le)前所未有的(de)發展機遇，“ 全省一盤棋、全島同城(chéng)化(huà) ”成爲海南(nán)整體謀劃發展的(de)重要理(lǐ)念。統籌全省城(chéng)鄉發展、推進農墾和(hé)地方城(chéng)鄉一體化(huà)，是促進海南(nán)農墾與地方經濟社會協調發展、充分(fēn)發揮海南(nán)農墾在現代農業建設中的(de)示範帶動作用(yòng)的(de)關鍵。同時(shí)，墾地融合發展，亦是國家“ 一帶一路”倡議(yì)實施、海南(nán)國際旅遊島建設、海南(nán)農墾新一輪改革發展、海南(nán)國土空間規劃等衆多(duō)重大(dà)戰略和(hé)改革的(de)必然要求。

2 海南(nán)墾地融合發展現狀

2.1 農墾移交社會職能

       從2010年起，海南(nán)農墾便開始按照(zhào)“體制融入地方、管理(lǐ)融入社會、經濟融入市場(chǎng)”的(de)目标 ，逐步推動社會職能移交市縣。 2016 年 6 月(yuè)，在《關于海南(nán)農墾農場(chǎng)社會管理(lǐ)屬地化(huà)改革的(de)指導意見》中提出在推進基層社會治理(lǐ)創新的(de)基礎上，海南(nán)農墾東昌農場(chǎng)正式挂牌成立“居”，以此正式移交社會管理(lǐ)職能。另外，海南(nán)農墾直屬醫院、醫療衛生、公安、水(shuǐ)庫、住房(fáng)公積金及學前教育等機構及事項均全面移交地方；同時(shí)，由屬地政府進行組織，例如美(měi)麗農場(chǎng)、小城(chéng)鎮、危房(fáng)改造、基礎設施等多(duō)項民生項目均被納入地方統籌規劃。

2.2 農墾土地資源實施資産化(huà)、資本化(huà)

       土地作爲海南(nán)省的(de)寶貴資源，實施土地資本化(huà)及資産化(huà)，對(duì)解決部分(fēn)資金緊缺問題非常重要。海南(nán)省及海南(nán)農墾非常支持海南(nán)農墾土地資産化(huà)、資本化(huà)。2019 年 11 月(yuè)，海南(nán)農墾在充分(fēn)考慮适宜證券化(huà)試點的(de)土地清單基礎上，積極策劃證券化(huà)産品 ，并實施“ 工銀瑞投—— 海墾控股集團土地承包金資産支持專項計劃”，至此，以國有土地租金收益權作爲證券産品正式成爲可(kě)能。該計劃的(de)成功實施，是海墾集團土地資本化(huà)、證券化(huà)改革創新的(de)重要成果，對(duì)墾區(qū)企業有效盤活土地資源具有重要的(de)示範作用(yòng)。

2.3 發揮龍頭企業作用(yòng)，進行産業整合

       曆年來(lái)，海南(nán)農墾主要以橡膠爲主導産業，其他(tā)産業在規模、結構等方面均實力較弱。近年來(lái)，海南(nán)省迎來(lái)改革發展新機遇，作爲海南(nán)最大(dà)的(de)國有企業，海南(nán)農墾深感責任重大(dà)。因此，海南(nán)農墾充分(fēn)把握改革新動力，堅持創新、協調 、綠色 、開放 、共享的(de)發展理(lǐ)念 ，加快(kuài)實施“ 八八戰略”。 2016 年後，海南(nán)農墾明(míng)确自身定位和(hé)曆史責任 ，在産業方面 ，組建了(le)茶業 、果業、胡椒業等公司；在金融方面，組建了(le)草(cǎo)畜、南(nán)繁 、醫療養生、金融控股等公司 ；在運營方面，組建了(le)實業、商貿物(wù)流等專業化(huà)公司。例如，海墾果業通(tōng)過構建“ 海墾果業集團+ 專業合作社”的(de)股份合作經營模式，聯結芒果種植戶，實現芒果産業資源的(de)有效整合 ；茶葉公司通(tōng)過對(duì)茶産業資源、茶葉加工、茶葉品牌 、茶葉銷售渠道等方面的(de)有效整合 ，解決了(le)海 南(nán)茶産業“小、散、弱”等問題。海南(nán)農墾通(tōng)過“八八戰略”的(de)實施，充分(fēn)發揮了(le)龍頭企業帶動作用(yòng)，促進了(le)海南(nán)現代農業産業轉型升級及提質增效，給墾地産業融合發展帶來(lái)積極影(yǐng)響。

2.4 積極開展招商引資

       爲全力支持海南(nán)自貿區(qū)（港）建設，海南(nán)農墾發揮骨幹作用(yòng)，立足于墾地合作、全面發展，保持與地方步調一緻，積極開展招商引資工作，爲海南(nán)經濟發展注入新動能 。 2018年5 月(yuè) ，《2018 中國(海南(nán))自由貿易試驗區(qū)(港)百日大(dà)招商(項目) 活動實施方案》發布，爲各市縣政府及各單位的(de)招商工作指明(míng)方向。爲積極響應該方案，切實推進海南(nán)招商引資工作，海南(nán)農墾專門制定 了(le)《海南(nán)農墾百日大(dà)招商活動實施方案》，由海墾集團領導班子親自指導，成立多(duō)個(gè)招商小組，圍繞海墾“ 八八戰略”，依托醫療健康、會展、海洋經濟、新能源汽車等産業，對(duì)國内外相關行業排名前 5 名的(de)企業、世界（中國）500 強企業等 50 家以上企業實施“走出去”措施，開展點對(duì)點招商。在招商過程中，海南(nán)農墾以打造一流營商環境、優化(huà)服務、極簡審批等相關配套政策，吸引了(le)廣大(dà)客商到海南(nán)農墾投資興業。海南(nán)農墾緻力于以産業招商、精準招商、以商招商、人(rén)才引進和(hé)科技招商等方式，與衆多(duō)投資企業達成共識，簽訂協議(yì)，爲充分(fēn)挖掘海南(nán)農墾豐富的(de)資源潛力，推進墾地合作開發、助力海南(nán)自貿區(qū)（港）建設打下(xià)良好基礎。

3 海南(nán)墾地融合發展存在問題

3.1 規劃不銜接

       長(cháng)期以來(lái)，海南(nán)農墾系統自成體系，本輪全省“多(duō)規合一”規劃編制恰逢新一輪農墾改革體制機制及機構人(rén)員(yuán)時(shí)期，出現問題主要有：一方面，土地規劃 由當地市縣政府統籌，另一方面，墾區(qū)土地的(de)所有權在農墾企業，使得(de)農墾與市縣政府在規劃銜接和(hé)土地利用(yòng)工作方面脫節。目前，墾區(qū)有近百個(gè)生産隊居民點建設用(yòng)地被騰退，農場(chǎng)場(chǎng)部建成區(qū)、現有場(chǎng)部及生産隊基本未被納入城(chéng)鎮體系，且建設用(yòng)地規模基本按照(zhào)現狀用(yòng)地規模進行确定。據悉，“多(duō)規合一”規劃劃定農墾開發邊界面積3.27 萬hm2，其中建設用(yòng)地總量調控指标爲2.29 萬hm2，農墾新增建設用(yòng)地指标較少，同時(shí)大(dà)量農墾場(chǎng)部、連隊等現狀建設用(yòng)地被規劃爲農用(yòng)地；海南(nán)農墾開發邊界内劃定永久基本農田 980 hm2，陸域生态保護紅線593 hm2，二者合計1573 hm2，占開發邊界總面積的(de)4.77%，占建設用(yòng)地可(kě)擴展空間的(de)17.9%。據統計，開發邊界與陸域生态保護紅線、永久基本農田兩條底線控制嚴重沖突，且陸域生态保護紅線和(hé)永久基本農田零星分(fēn)散在開發邊界内，導緻開發邊界内的(de)土地難以利用(yòng)。

3.2 合作不深入

       爲确保墾地間形成利益共同體，針對(duì)墾地融合發展現狀，海南(nán)農墾與海南(nán)省澄邁、陵水(shuǐ)、樂(yuè)東縣政府共同出資成立草(cǎo)畜科技有限公司，共同發展草(cǎo)畜産業，但在企業運營過程中，在公司治理(lǐ)、項目投資決策等方面各股東存在分(fēn)歧，公司實質性投資難以落實。爲了(le)加快(kuài)推進南(nán)平産業園開發建設，海南(nán)農墾與陵水(shuǐ)縣政府共同出資成立南(nán)平醫療養生産業園開發建設公司，并積極開展了(le)規劃、設計及論證等前期的(de)工作，但在園區(qū)開發運營模式、管理(lǐ)機制、産業扶持政策方面很難達成一緻。

3.3 對(duì)接不順暢

       過去，海南(nán)農墾與地方實行的(de)是并行經濟發展政策，分(fēn)别采用(yòng)不同的(de)體制和(hé)模式，基本爲2個(gè)相對(duì)獨立的(de)體系，在經濟社會發展中呈現出明(míng)顯的(de)“二元結構”，造成農墾和(hé)地方在行政管理(lǐ)、司法、基礎設施建設等方面存在諸多(duō)矛盾。随著(zhe)時(shí)代的(de)發展和(hé)市場(chǎng)經濟的(de)變化(huà)，海南(nán)農墾産業經濟市場(chǎng)化(huà)和(hé) 社會職能管理(lǐ)改革成爲了(le)必然趨勢。市場(chǎng)化(huà)程度的(de)深入推進和(hé)農墾改革的(de)逐步完成，爲探索農墾與 地方經濟協調發展創造了(le)條件和(hé)機遇，墾地合作及 協調發展前景較好。但是，由于墾地的(de)長(cháng)期發展相 對(duì)獨立，目前面臨諸多(duō)融合發展問題，特别是在墾地對(duì)接協調上，仍然存在墾地矛盾複雜(zá)、溝通(tōng)效率低、溝通(tōng)效果不佳等問題，主要表現在職責不清、網格化(huà)巡查不完善、聯合打擊工作協調機制不順等。

4 海南(nán)墾地融合發展實施路徑

4.1 空間規劃一體化(huà)

       政府在編制本市縣國土空間規劃時(shí)，應充分(fēn)重視墾地融合發展有關事項，建立起與農墾的(de)編制協同關系。一是，在資規局設置“臨時(shí)坐(zuò)班”制，根據需要，安排農墾人(rén)員(yuán)在資規局臨時(shí)辦公，允許農墾人(rén)員(yuán)協助開展國土空間規劃相關工作，便于對(duì)涉及到墾地規劃銜接問題時(shí)進行及時(shí)反饋及處理(lǐ)，确保規劃協調工作高(gāo)效進行。二是，在資規局的(de)協調下(xià)，農墾專員(yuán)與市縣國土空間規劃編制單位保持密切聯系，按照(zhào)規劃傳導機制，落實省級規劃總體布局和(hé)指标分(fēn)配；由農墾統籌系統内關于國土空間開發、保護、整治修複需求，在農墾系統内優化(huà)建設用(yòng)地空間布局、優化(huà)永久基本農田、生态紅線布局等。

4.2 産業融入一體化(huà)

       農墾企業要積極參與到屬地國民經濟評價、社會發展計劃、政府工作報告等相關工作，根據區(qū)位優勢、資源禀賦和(hé)産業發展定位開展項目策劃、招商引資等工作，确保農墾産業與屬地區(qū)域經濟、社會發展相匹配。同時(shí)，農墾應在與地方政府協調的(de)基礎上，積極參與國土空間規劃、産業規劃、鄉村(cūn)振興規劃等，建立墾地相互依存、相互促進的(de)良好關系。各市縣政府要将農墾各類産業園區(qū)建設納入屬地政府的(de)重點工作并給予支持，将園區(qū)的(de)發展情況納入市縣政府的(de)考核體系，保證各類園區(qū)平等享受所在市縣的(de)各項普惠性政策。另外，省級在下(xià)達給農墾新增建設用(yòng)地指标、追加分(fēn)配每年結餘及收回指标時(shí)，應統籌考慮，均衡墾地産業發展，促進農墾産業園區(qū)健康發展和(hé)項目順利進行。

4.3 公共基礎設施建設一體化(huà)

       各市縣政府應将墾區(qū)“ 五網”基礎設施納入到地方統一規劃建設中來(lái)，給予财政支持，以“ 地方财政資金+ 農墾自有資金+ 社會資本”的(de)投入方式，加大(dà)投入力度，補齊墾區(qū)基礎設施建設短闆，推動農墾和(hé)地方基礎設施建設有效銜接。基層醫療衛生機構标準化(huà)建設是海南(nán)省推進鄉村(cūn)振興戰略、城(chéng)鄉一體化(huà)的(de)重要任務，因此農墾企業要按照(zhào)“ 用(yòng)集體土地，建集體設施，供集體使用(yòng)”的(de)原則，主動配合市縣政府相關部門，采取靈活多(duō)樣的(de)方式，确保各作業區(qū)、生産隊衛生室建設，補齊基層醫療衛生短闆，推進城(chéng)鄉醫療衛生均衡發展，提高(gāo)墾地間基層衛生機構标準化(huà)水(shuǐ)平和(hé)服務能力。

4.4 土地利用(yòng)一體化(huà)

       目前，墾區(qū)部分(fēn)生産隊存量建設用(yòng)地利用(yòng)分(fēn)散、效率低下(xià)，造成較大(dà)的(de)資源浪費。省級相關職能部門應會同農墾研究出台墾區(qū)存量建設用(yòng)地置換的(de)有關規定，明(míng)确在總量不突破的(de)前提下(xià)，允許墾區(qū)存量建設用(yòng)地在權屬用(yòng)地範圍内，按照(zhào)集約、節約、高(gāo)效利用(yòng)的(de)原則進行空間置換，置換後仍按存量建設用(yòng)地管理(lǐ)，原鄉村(cūn)存量建設用(yòng)地置換至場(chǎng) 部周邊的(de)土地，納入城(chéng)鎮開發邊界并按城(chéng)鎮建設用(yòng) 地管理(lǐ)。各市縣要以新型城(chéng)鎮化(huà)和(hé)美(měi)麗鄉村(cūn)建設爲契機，在建設用(yòng)地規劃布局、建設用(yòng)地置換手續辦理(lǐ)、建設用(yòng)地供應等方面給予充分(fēn)支持，推動墾區(qū)零散存量建設用(yòng)地優化(huà)布局，盤活墾區(qū)存量建設 用(yòng)地資源，促進墾區(qū)建設用(yòng)地集約節約利用(yòng)。墾區(qū) 建設用(yòng)地應充分(fēn)發揮其價值，這(zhè)對(duì)墾地融合發展、支持海南(nán)全島同城(chéng)化(huà)建設具有重要的(de)意義。

4.5 項目招商和(hé)落地一體化(huà)

        項目招商及落地是産業發展的(de)重要條件。爲發揮墾地資源互補優勢并充分(fēn)挖掘海南(nán)整體發展潛力，通(tōng)過墾地一體化(huà)建設助力自貿港口建設，對(duì)墾地共同推動項目招商和(hé)項目落地至關重要。在項目招商方面，需要政府在産業政策、銀行貸款、公共基礎設施建設等方面給予大(dà)力支持，爲投資企業創造良好的(de)投資環境；另外，需要農墾做(zuò)好項目方案策劃、資源呈現、土地提供，并積極主動舉辦各種招商活動，爲投資企業進入尋找切入點。在項目落地方面，需要政府将項目納入規劃，并給予供地上的(de)便利；另外，農墾應積極協調政府、投資企業、農場(chǎng)（公司）職工多(duō)方關系，在土地征用(yòng)（租賃）、土地綜合整治等方面發揮重要作用(yòng)，切實推動項目落地和(hé)産業發展。

5 保障措施

5.1 組織管理(lǐ)

       首先 ，将農墾發展納入重要議(yì)事日程中來(lái)，加強墾地融合發展工作的(de)統籌協調，制定墾地融合發展行動計劃年度實施方案 ，形成“ 一級抓一級、層層抓落實”的(de)工作機制，強力推進墾地融合協調發展進程。另外，農墾應設置産業發展戰略規劃部等部門，并成立墾地融合發展事務辦，積極聯系政府，攜手共進，高(gāo)效溝通(tōng)，有效推進墾地融合發展相關事項。

5.2 政策支持

       省政府各職能部門應按照(zhào)自貿區(qū)（港）建設的(de)标準，以墾區(qū)作爲自貿區(qū)港建設中農村(cūn)地區(qū)發展的(de)樣闆，積極研究墾地融合發展的(de)相關政策需求，以主動創新爲工作思路，在土地出讓金返還(hái)、存量建設用(yòng)地空間置換、土地流轉稅費減免等方面給予政策支持，爲各市縣推動墾地融合發展提供支撐。

5.3 創建機制

      首先，創建融合模式。打破“ 壁壘”，尋求有利于資源共享、利益共存、風險共擔的(de)墾地融合發展模式，全面挖掘海南(nán)優勢資源，實現“ 全省一盤棋，全島同城(chéng)化(huà)”戰略布局；其次，推動機制創新。不僅要建立起合作模式，同時(shí)應制定有效的(de)溝通(tōng)、銜接機制，如規劃協同機制、事務聯席會議(yì)機制、服務協調機制、監管協同機制等；再次，建立保障機制。應建立起墾地社會責任共擔機制、重大(dà)項目風險評估機制、墾地融合發展協會、墾地融合改革創新機構等。

5.4 人(rén)才交流

       首先，加強挂職交流。在省級層面，應根據墾地融合發展情況，由海墾控股集團與省政府各職能部門互派人(rén)員(yuán)挂職，進行學習(xí)及交流；在市縣級層面，以農場(chǎng)（公司）爲主與屬地市縣政府進行協調，允許農墾派出專員(yuán)到相關部門進行挂職，必要時(shí)，亦可(kě)通(tōng)過農墾提出申請，屬地政府根據實際需要，派出相關人(rén)員(yuán)至農墾挂職。其次，加強人(rén)才引進。墾地應圍繞農墾改革及自貿區(qū)（港）建設制定統一人(rén)才引進标準并建立人(rén)才評價機制，處理(lǐ)好人(rén)才引進與培養的(de)關系、剛性引才與柔性引才的(de)關系、新進人(rén)才與原有人(rén)才的(de)關系，确保能夠吸引人(rén)才、留住人(rén)才。海南(nán)農墾土地資源豐富，約占海南(nán)全省陸域面積的(de) 1/5，在海南(nán)的(de)發展過程中具有舉足輕重的(de)地位。特别是在當前海南(nán)自貿區(qū)（港）建設大(dà)背景下(xià)，加強墾地融合發展，促進資源優勢互補，實現利益最大(dà)化(huà)，更好的(de)推動與建設海南(nán)省“全省一盤棋，全島同城(chéng)化(huà)”戰略布局。