财政部副部長(cháng)     張少春 

同志們： 

       今天，咱們在這(zhè)裏召開全國電視電話(huà)會議(yì)，主要任務是貫徹落實《關于在公共服務領域推廣PPP模式的(de)指導意見》（以下(xià)簡稱《指導意見》）。《指導意見》由财政部牽頭起草(cǎo)，并經國務院第92次常務會議(yì)審議(yì)通(tōng)過，以國務院辦公廳名義印發。文件印發後，市場(chǎng)反應積極正面，都認爲這(zhè)是我國PPP發展史上的(de)一個(gè)裏程碑，标志著(zhe)我國PPP發展進入有章(zhāng)可(kě)循、有據可(kě)依的(de)新階段。各級财政部門要認真學習(xí)領會、積極貫徹落實，著(zhe)重在“快(kuài)”字、在“實”字上做(zuò)文章(zhāng)，确保《指導意見》各項措施能夠“落地”、落到實處。

       下(xià)面，我受财政部黨組委托，爲貫徹落實好《指導意見》有關精神，紮實做(zuò)好下(xià)一階段工作，再談三點意見： 

一、要深刻認識在公共服務領域推廣PPP的(de)重要意義

       對(duì)于推廣PPP模式的(de)意義，樓部長(cháng)在2013年底的(de)全國财政工作會議(yì)上，已經作了(le)全面、深入、系統的(de)闡述。樓部長(cháng)當時(shí)指出，推廣運用(yòng)PPP不僅是一次微觀層面的(de)“操作方式升級”，更是一次宏觀層面的(de)“體制機制變革”。我們按照(zhào)樓部長(cháng)的(de)講話(huà)精神，經過近2年的(de)摸索和(hé)實踐，對(duì)推廣PPP工作逐步有了(le)一些新的(de)認識和(hé)體會。歸納起來(lái)，突出體現爲“四個(gè)轉變”：

       首先，推廣PPP是推動政府職能——從“國家管理(lǐ)”向“國家治理(lǐ)”的(de)一次轉變。黨的(de)十八屆三中全會提出了(le)“國家治理(lǐ)”的(de)概念，表明(míng)政府與社會、公衆關系定位的(de)新變化(huà)。從内涵意義看，“治理(lǐ)”與“管理(lǐ)”相比，更強調不同主體的(de)平等性，更注重“法治”規則、契約精神、市場(chǎng)觀念。通(tōng)過PPP模式提供公共服務，政府要從“管理(lǐ)者”變爲“監督者、合作者”，更加注重“按合同辦事”，更加注重平等協商、公開透明(míng)，有助于解決政府職能錯位、越位、缺位問題，推動從“國家管理(lǐ)”向“國家治理(lǐ)”轉變。

       其次，推廣PPP是推動公共服務——從“政府供給”向“合作供給”的(de)一次轉變。多(duō)年來(lái)，我國公共服務依賴政府供給，一定程度上存在服務質量不高(gāo)、效率偏低等諸多(duō)問題。黨的(de)十八屆三中全會提出，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用(yòng)和(hé)更好發揮政府作用(yòng)。即便在一些公共服務領域，也(yě)可(kě)以依靠市場(chǎng)力量解決。通(tōng)過PPP模式提供公共服務，不僅可(kě)以破除各種行政壟斷，打破“玻璃門、彈簧門、旋轉門”，激發市場(chǎng)主體活力，還(hái)可(kě)以“借市場(chǎng)之力”，引入民間資本參與投資公共服務，将政府在戰略制定方面的(de)優勢，與社會資本在管理(lǐ)效率、技術創新方面的(de)優勢結合起來(lái)，提高(gāo)公共服務質量和(hé)效率，增加人(rén)民福祉。 

       第三，推廣PPP是推動财政管理(lǐ)——從“短期平衡”向“中長(cháng)期平衡”的(de)一次轉變。這(zhè)次三中全會要求，财政要建立跨年度預算(suàn)平衡機制，建立權責發生制的(de)政府綜合财務報告制度。PPP不再依靠傳統的(de)政府“借債”融資，而是以未來(lái)收益爲基礎進行融資，并需要政府一次性決定、跨年度給予補貼。通(tōng)過PPP模式提供公共服務，财政部門要創新管理(lǐ)理(lǐ)念，做(zuò)好PPP項目“全生命周期”的(de)預算(suàn)管理(lǐ)，從以往的(de)“單一年度”預算(suàn)收支管理(lǐ)，逐步轉向跨年度、中長(cháng)期預算(suàn)平衡管理(lǐ)，特别要按照(zhào)代際公平原則，将運營補貼等财政支出責任，納入财政中期規劃和(hé)政府财務報告中，在當代人(rén)和(hé)後代人(rén)之間公平分(fēn)擔财政投入，平滑年度間财政支出。

       第四，推廣PPP是推動基礎設施——從“供給不足”向“有效供給”的(de)一次轉變。近年來(lái)，雖然我國經濟增長(cháng)較快(kuài)，但基礎設施等公共服務不足仍是“短闆”。據統計，目前我國人(rén)均公共基礎設施資本存量，僅爲西歐國家的(de)38%、北(běi)美(měi)國家的(de)23%，城(chéng)鎮化(huà)率比發達國家低20多(duō)個(gè)百分(fēn)點，其中蘊藏著(zhe)較大(dà)的(de)供給空間。特别是到2020年，3個(gè)“1億人(rén)”的(de)城(chéng)鎮化(huà)，将帶來(lái)大(dà)量的(de)基礎設施需求。通(tōng)過PPP模式提供公共服務，可(kě)以撬動社會資本參與建設，形成多(duō)元化(huà)、可(kě)持續的(de)資金投入機制，有效滿足新型城(chéng)鎮化(huà)建設的(de)需要。

二、要準确把握在公共服務領域推廣PPP的(de)核心要求 

      這(zhè)次《指導意見》的(de)出台，既是對(duì)我們前期工作的(de)肯定，也(yě)爲今後工作指明(míng)了(le)方向。從《指導意見》的(de)核心要求看，主要體現在以下(xià)幾個(gè)方面：

      《指導意見》的(de)核心要求之一——以“建章(zhāng)立制”爲基礎，确保PPP健康可(kě)持續發展。“制之有衡，行之有度”，意思就是隻有先建章(zhāng)立制，确定好制度框架，并充分(fēn)發揮制度的(de)“激勵約束”作用(yòng)，才能實現健康持續發展。在公共服務領域推廣PPP，隻有建立完善法律法規體系，明(míng)确哪些事情可(kě)以做(zuò)、由誰做(zuò)、怎麽做(zuò)，以及如何保障各方權益，才能讓各方做(zuò)到“有法可(kě)依、有章(zhāng)可(kě)循”，尤其是增強社會資本參與的(de)信心。爲此，《指導意見》明(míng)确提出，要構建保障PPP持續健康發展的(de)制度體系，通(tōng)過完善法律法規框架，建立财政管理(lǐ)制度、多(duō)層次監督管理(lǐ)體系，确保公共服務“優化(huà)而不退化(huà)”、社會資本“盈利而不暴利”，從而實現各方利益的(de)最大(dà)公約數。

      《指導意見》的(de)核心要求之二——以“規範實施”爲保障，确保PPP項目“高(gāo)位啓動”、科學合理(lǐ)運行。從國際經驗看，成功啓動運行PPP模式，并保障其科學發展的(de)一個(gè)關鍵，就是規範實施PPP項目。樓部長(cháng)也(yě)多(duō)次強調，在啓動階段，我們隻有“高(gāo)層次、高(gāo)水(shuǐ)平”啓動，才能做(zuò)出真正的(de)PPP項目，如果“一上來(lái)路子就不對(duì)”，就不可(kě)能有成功的(de)案例。因此，爲避免“念歪經”， 防止PPP項目在實踐中“走偏”和(hé)“變異”，《指導意見》明(míng)确提出，要規範推進PPP項目實施，并在提高(gāo)項目決策科學性，擇優選擇項目合作夥伴，合理(lǐ)确定雙方權利義務等方面，提出了(le)明(míng)确要求，以确保形成一批可(kě)複制、可(kě)推廣、“真正的(de)PPP”示範案例。

      《指導意見》的(de)核心要求之三——以“政策扶持”爲支撐，發揮政府“扶上馬、送一程”的(de)引導作用(yòng)。一般來(lái)說，社會資本參與公共服務領域PPP項目，很難獲得(de)理(lǐ)想的(de)收益，需要政府通(tōng)過财政補貼、稅收優惠等方式，給予一定的(de)政策支持。從國外做(zuò)法看，無論是英國、澳大(dà)利亞等發達國家，還(hái)是土耳其等發展中國家，爲推廣PPP模式，尤其是在發展初期，政府都出台了(le)相應的(de)扶持政策。從我國情況看，從去年到現在，各地在推進PPP工作中普遍反映，政府“剃頭挑子一頭熱(rè)”，項目簽約率始終上不去。歸根到底，問題在于社會資本信心不足，這(zhè)時(shí)候就需要政府扶一把、推一把，引導社會資本參與PPP項目。對(duì)于這(zhè)個(gè)問題，《指導意見》明(míng)确提出，要在完善财稅支持政策、保障項目用(yòng)地、簡化(huà)審核流程等方面，出台相應的(de)政策保障措施。

      《指導意見》的(de)核心要求之四——以“财政主導”爲要求，發揮财政部門的(de)“主力軍”作用(yòng)。理(lǐ)論和(hé)實踐都表明(míng)，PPP從明(míng)确投入方式、選擇合作夥伴、确定運營補貼，再到提供公共服務，全過程涉及預算(suàn)管理(lǐ)、政府采購(gòu)、資産管理(lǐ)、支出績效評價等财政職能，财政部門牽頭做(zuò)好PPP工作責無旁貸。目前，英國、澳大(dà)利亞、新西蘭、韓國等PPP發展較爲成熟的(de)國家，均由财政部門牽頭負責PPP項目管理(lǐ)。在我國，與傳統的(de)政府投融資一次性項目審批不同，政府要對(duì)PPP項目的(de)服務質量和(hé)價格補貼，進行“全生命周期”持續監管，并要将PPP項目的(de)政府合同支付責任，納入中期财政規劃中。爲此，《指導意見》明(míng)确提出，财政部要強化(huà)統籌協調，會同有關部門加強政策溝通(tōng)和(hé)信息交流，完善體制機制，并加強督促檢查和(hé)跟蹤分(fēn)析。

 三、要有責任、有擔當地加快(kuài)推進PPP各項工作

       《指導意見》體現了(le)國家對(duì)推廣PPP的(de)宏觀思考和(hé)總體把握，以及對(duì)PPP發展各方面、各層次、各要素的(de)統籌規劃，一定程度上說，這(zhè)就是推廣PPP的(de)“全局規劃”和(hé)頂層設計。“坐(zuò)而論道，不如起而行之”。在推廣PPP模式的(de)過程中，做(zuò)好頂層設計的(de)“當頭炮”已經打響，今後的(de)關鍵在于“真刀(dāo)真槍”地推進具體工作。結合《指導意見》的(de)核心要求，下(xià)一階段，我們要在“理(lǐ)解政策、擔當責任、推進工作”等六個(gè)方面下(xià)好功夫。

       一是理(lǐ)解要“準”。PPP不是簡單的(de)融資手段，而是一種全新的(de)管理(lǐ)理(lǐ)念。在運用(yòng)PPP模式時(shí)，我們不能再簡單地把思想局限在緩解債務壓力上，把推廣PPP當作又一次“甩包袱”。而要以此爲契機，切實轉變思想觀念，把精力放到營造良好的(de)政策環境上，把注意力轉向加強監管上。因此，各級财政部門要站在提升國家治理(lǐ)能力、改善公共服務供給的(de)高(gāo)度，認真學習(xí)領會《指導意見》，準确理(lǐ)解把握《指導意見》的(de)主要内容和(hé)精神實質。

       二是責任要“擔”。李克強總理(lǐ)多(duō)次在國務院常務會議(yì)上要求，要大(dà)力創新融資方式，積極推廣PPP模式，彙聚社會力量增加公共服務供給。本次國務院辦公廳印發的(de)《指導意見》又明(míng)确提出，财政部要統籌協調，推進相關工作。可(kě)以說，當前國務院對(duì)财政部門推動PPP工作寄予厚望，這(zhè)正是我們展現擔當、主動作爲的(de)時(shí)刻。下(xià)一階段，按照(zhào)國務院統一部署，各級财政部門要落實好推動PPP工作任務。

       三是推進要“快(kuài)”。财政部門作爲PPP工作的(de)統籌協調單位，要将貫徹落實《指導意見》，作爲當前和(hé)今後一個(gè)時(shí)期的(de)大(dà)事，盡快(kuài)把推廣PPP作爲一項重要工作提上議(yì)事日程，第一時(shí)間部署工作、第一時(shí)間明(míng)确責任、第一時(shí)間采取措施。總而言之，就是要突出一個(gè)“快(kuài)”字。要立即建立健全相關領導機制和(hé)工作機制，明(míng)确責任部門抓推進，明(míng)确專門人(rén)員(yuán)抓落實。要結合本地實際，立即研究制定工作方案，細化(huà)工作任務，明(míng)确時(shí)間表、路線圖，确保工作順利推進。

       四是工作要“實”。在本次“三嚴三實”專題教育活動中，習(xí)近平總書(shū)記要求幹部“謀事要實”，就是要求我們從實際出發，謀劃推動黨中央、國務院部署的(de)工作。對(duì)于推廣PPP工作來(lái)說，謀事要實的(de)落腳點就是抓實，讓PPP政策落實在項目中。自2013年以來(lái)，财政部先後組織了(le)4期全國性培訓，各省市财政部門也(yě)通(tōng)過多(duō)種形式，加強了(le)學習(xí)培訓，取得(de)了(le)明(míng)顯的(de)成效。下(xià)一階段，我們要将所學知識運用(yòng)到實踐中，把各項工作做(zuò)實、做(zuò)細，确保每個(gè)PPP項目“都經得(de)起時(shí)間的(de)檢驗”。

       五是機制要“新”。從國際經驗看，重諾履約的(de)市場(chǎng)環境，是順利開展PPP的(de)前提和(hé)保障。與真正的(de)PPP項目相比，過去我國許多(duō)政企合作項目都是“形似而神不似”，一定程度上在于政府沒有作爲平等的(de)參與者，缺少“契約精神”。比如，一些地方政府把社會資本“圈進來(lái)”之後，對(duì)所做(zuò)承諾兌現不到位。因此，我們不能“走老路”，必須創新體制機制，維護重諾履約的(de)市場(chǎng)氛圍，否則無論出台多(duō)少支持政策，都難以吸引社會資本參與。具體來(lái)說，對(duì)地方政府違約行爲，可(kě)以研究建立上級财政對(duì)下(xià)級财政的(de)結算(suàn)扣款機制，保障社會資本的(de)合法權益。同時(shí)，可(kě)以通(tōng)過設立中國PPP融資支持基金、采取“以獎代補”等措施，提高(gāo)地方政府和(hé)社會資本的(de)積極性。

       六是管理(lǐ)要“活”。爲增強經濟發展活力，降低行政成本，本屆政府成立以來(lái)，将簡政放權、放管結合作爲推動經濟發展的(de)“先手棋”。在推廣PPP過程中，我們也(yě)要靈活運用(yòng)各種手段，管好“看得(de)見的(de)手”，用(yòng)好“看不見的(de)手”。一方面，要加強市場(chǎng)管理(lǐ)。今後一段時(shí)期，PPP項目會大(dà)量湧現，如果政府監管跟不上，市場(chǎng)秩序就會受到影(yǐng)響，甚至出現“劣币驅逐良币”的(de)現象。這(zhè)就需要政府切實把市場(chǎng)管住、管好。另一方面，要簡政放權。要簡化(huà)項目審核流程，優化(huà)辦理(lǐ)程序，對(duì)《指導意見》已經明(míng)确的(de)内容不再作實質性審查，避免形成新的(de)“玻璃門、彈簧門、旋轉門”。

        同志們，在公共服務領域推廣PPP模式，是國務院交給财政部門的(de)一項重要任務，責任重大(dà)、使命光(guāng)榮。各級财政部門要不辱使命、不負重托，勇挑重擔、唱好主角，下(xià)好先手棋、打好主動仗，推動PPP工作實現新發展、新突破，爲我國經濟社會發展做(zuò)出更大(dà)的(de)貢獻！

         謝謝大(dà)家！

        來(lái)源财政部網站，原标題《張少春：在貫徹落實PPP指導意見全國電視電話(huà)會議(yì)上的(de)講話(huà)》，作者張少春