9月(yuè)13日，《中共中央、國務院關于深化(huà)國有企業改革的(de)指導意見》公布(下(xià)稱《指導意見》)，各界熱(rè)盼已久的(de)國企改革頂層設計方案“靴子落地”，國企改制重啓新一輪提速增效。

       與上一輪改革“脫困”目标不同，這(zhè)一輪改革将更多(duō)涉及體制機制問題，也(yě)将觸及繁雜(zá)的(de)既有利益藩籬，且《指導意見》明(míng)确提出“2020年在關鍵性領域取得(de)階段性成果，國企公司制改革基本完成，培育大(dà)批具有國際競争力的(de)骨幹國企”的(de)目标，時(shí)間緊，任務重。

       近幾個(gè)月(yuè)以來(lái)，習(xí)近平多(duō)次對(duì)國企改革發聲，指出國企特别是中央管理(lǐ)企業，在關系國家安全和(hé)國民經濟命脈的(de)主要行業和(hé)關鍵領域占據支配地位，是國民經濟的(de)重要支柱，“必須搞好”。李克強也(yě)多(duō)次強調國企改革的(de)重要性和(hé)緊迫性。

      “《指導意見》偏向于原則性、綱領性，後續配套文件會部署細節。”一位參與文件起草(cǎo)的(de)人(rén)士稱，國資委[微博]會同财政部、人(rén)社部等花費兩年時(shí)間來(lái)制定多(duō)個(gè)配套文件，不少央企也(yě)參與了(le)討(tǎo)論，個(gè)别領域會一企一策，“不能讓頂層設計流于口号”。

         9月(yuè)24日，國務院發布《關于國有企業發展混合所有制經濟的(de)意見》，一份重要的(de)配套文件面世，改革進一步加速。

       《财經國家周刊》記者獲悉，最終定稿的(de)配套文件數量可(kě)能超出此前外界預期，除薪酬改革、國企整合、防止國有資産流失等方面外，還(hái)會在企業社會責任、黨建工作、現代企業制度建立、電力領域改革、石油天然氣體制改革、東北(běi)國企改革等細分(fēn)領域上做(zuò)出部署。

       自2013年醞釀起，幾經輾轉數易其稿，配套政策究竟要解決哪些問題、未來(lái)将建立怎樣的(de)國資國企構架、部委間将建立怎樣的(de)協調機制、備受關注的(de)央企大(dà)整合又有何動作、廠辦社會等曆史包袱怎麽辦、市場(chǎng)化(huà)薪酬和(hé)人(rén)才流失怎麽解等一系列疑問，還(hái)有待回答(dá)。

       可(kě)以預計，配套文件接下(xià)來(lái)将繼續選擇性公開，最早的(de)一批應該集中在國企分(fēn)類、員(yuán)工持股等方面。基本政策已明(míng)确，關鍵就在落實，成敗也(yě)在落實。

五大(dà)問題導向

        上一輪國企改革持續了(le)數十年，期間争論不斷，有觀點甚至認爲新的(de)改革将弱化(huà)國企地位，将國企與民企放到了(le)對(duì)立面上，直至此次《指導意見》的(de)發布，才将諸多(duō)偏見逐個(gè)擊破。根據《指導意見》，國企與民企是相輔相成的(de)，要堅持國企在國家發展中的(de)重要地位不動搖，堅持把國企做(zuò)大(dà)做(zuò)強做(zuò)優不動搖。

       《指導意見》全面、詳細地劃定了(le)整個(gè)改革的(de)方向和(hé)關鍵點，分(fēn)析人(rén)士認爲，後續關鍵配套政策，需要對(duì)如下(xià)問題予以明(míng)确回答(dá)：

        一是如何使國有企業真正成爲獨立的(de)市場(chǎng)主體。

        各界期待，堅持政企分(fēn)開、政資分(fēn)開、所有權與經營權分(fēn)離，堅持權利義務和(hé)責任相統一，堅持激勵機制與約束機機制相結合的(de)解法，讓國企依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束和(hé)自我發展。此間具體細則，有望在關于規範國企法人(rén)治理(lǐ)結構等文件中詳解。

        二是如何以管資本爲主加強國有資産監管。

        專家預計，針對(duì)于此，有望出台關于國有資産監管方式轉變的(de)文件，一方面要求國資委[微博]從管企業轉變爲管資本，建立權力清單和(hé)責任清單“兩個(gè)清單”，并同時(shí)做(zuò)到“三個(gè)歸位”，即将應由企業自主經營決策的(de)事項歸位于企業，将延伸到子企業的(de)管理(lǐ)事項原則上歸位于一級企業，将配合承擔的(de)公共管理(lǐ)職能歸位于相關政府部門和(hé)單位。

        另一方面，改革國有資本授權經營體制，改組組建國有資本投資、運營公司。并且，優化(huà)資本布局結構，優化(huà)國有資本重點投資方向和(hé)領域。

        目前，國資委旗下(xià)已經擁有國新控股、國開投、中國誠通(tōng)三家運營國資的(de)公司，一些會逐步改制，也(yě)還(hái)會再組建新的(de)公司。并且，經營性的(de)國有資産将集中統一監管，會建立覆蓋全部國企、分(fēn)級管理(lǐ)的(de)國有資本經營預算(suàn)制度。

       三是如何防止國有資産流失，遏制腐敗。這(zhè)其中，根據《指導意見》提出的(de)完善“三道防線”、強化(huà)“兩類追責”，以及《關于加強和(hé)改進企業國有資産監督防止國有資産流失的(de)意見》中提出的(de)具體細則，空前強化(huà)國資委的(de)監管職能。

       四是如何通(tōng)過改革激發活力。

       對(duì)此，需要在薪酬改革、員(yuán)工持股、功能分(fēn)類定位等多(duō)個(gè)方面來(lái)出台相應政策。例如，依法落實企業法定财産權和(hé)經營自主權，推動國企與市場(chǎng)深度融合以及建立領導人(rén)員(yuán)分(fēn)類分(fēn)層制度、市場(chǎng)化(huà)選聘經營層、差别化(huà)薪酬等。鼓勵各類管理(lǐ)人(rén)員(yuán)公開招聘、競争上崗。

       還(hái)有一個(gè)問題，是處理(lǐ)好國企改革與社會公衆的(de)關系。

       根據《指導意見》和(hé)财政部解釋，到2020年，國資收益上繳公共财政的(de)比例将提高(gāo)至30%，更多(duō)用(yòng)于保障和(hé)改善民生，并劃轉部分(fēn)國有資本充實社會保障基金，民衆将直接受益。

       不僅如此，公衆對(duì)監督和(hé)改革的(de)參與度也(yě)會提升。不僅國企董事會中會增設職工代表，還(hái)會實行全員(yuán)績效考核和(hé)分(fēn)級分(fēn)類的(de)員(yuán)工市場(chǎng)化(huà)招聘制度，等等。

重塑運營和(hé)監管體系

       有參與文件起草(cǎo)的(de)人(rén)士介紹，這(zhè)次的(de)頂層設計方案橫到底、豎到邊，細節性超出想象，個(gè)别領域甚至會一企一策。

       此輪國企改革的(de)高(gāo)度、深度和(hé)敏感度空前，配套文件的(de)起草(cǎo)也(yě)難度空前，涉及國資委、發改委、财政部、人(rén)社部、證監會[微博]等多(duō)個(gè)部委，以及諸多(duō)體量巨大(dà)的(de)國企，牽涉政府簡政放權和(hé)部門利益調整，也(yě)牽涉不同企業之間的(de)矛盾，無異于重塑整個(gè)國家的(de)國資監管和(hé)運營體系。

       《指導意見》明(míng)确提到了(le)國企改革中的(de)分(fēn)類推進、完善現代企業制度、完善國有資産管理(lǐ)體制、發展混合所有制經濟、強化(huà)監督防止國有資産流失、加強和(hé)改進黨對(duì)國有企業的(de)領導、爲國有企業改革創造良好環境條件這(zhè)七大(dà)方面。後續的(de)配套政策，将會分(fēn)别針對(duì)這(zhè)七大(dà)方面中的(de)主要問題，逐一出台相關細則。

       去年下(xià)半年，中央全面深化(huà)改革領導小組也(yě)相繼審議(yì)通(tōng)過了(le)《中央管理(lǐ)企業主要負責人(rén)薪酬制度改革方案》、《關于合理(lǐ)确定并嚴格規範中央企業負責人(rén)履職待遇、業務支出的(de)意見》兩份文件，加之今年6月(yuè)獲批的(de)《關于在深化(huà)國有企業改革中堅持黨的(de)領導加強黨的(de)建設的(de)若幹意見》、《關于加強和(hé)改進企業國有資産監督防止國有資産流失的(de)意見》兩份文件以及9月(yuè)24日面世的(de)《關于國有企業發展混合所有制經濟的(de)意見》，“N”中已明(míng)确了(le)至少五份文件。

       除此之外，針對(duì)國企現代企業制度的(de)建立，接下(xià)來(lái)應該還(hái)準備陸續出台有關規範國有企業法人(rén)治理(lǐ)結構等文件，或将修改國有産權交易流轉監管辦法和(hé)實施細則。

       針對(duì)國資運營和(hé)國資委定位等問題，或将出台有關外派監事會、國有企業國有資本審計監督、國有資本投資、運營公司等文件。

       國資監管體制方面也(yě)有望出台配套政策。國企功能定位和(hé)分(fēn)類、國企産業布局和(hé)結構調整、國企資源重組整合等，也(yě)需要專門規範或規劃。

       針對(duì)國有資産流失，除前述文件外，還(hái)或将出台有關國企經營投資責任追究制度的(de)政策，健全違法違規經營責任的(de)追究體系。

       針對(duì)廠辦大(dà)集體之類遺留問題和(hé)國企社會責任等，也(yě)需要專門的(de)配套政策，且很可(kě)能根據國企現狀“一企一策”。

       在薪酬改革、員(yuán)工持股、央企分(fēn)類考核方面，預計也(yě)可(kě)能陸續出台配套政策。

       除前述領域外，電力體制改革、石油天然氣體制改革、鹽業體制改革等分(fēn)産業的(de)已出台和(hé)待出台改革方案，也(yě)是國企改革大(dà)棋局中不可(kě)或缺的(de)組成部分(fēn)。國企功能定位和(hé)分(fēn)類、國企産業布局和(hé)結構調整、國企資源重組整合等基礎性文件，還(hái)有國有資本投資和(hé)運營公司改組組建方案，等等。

       同樣，一些分(fēn)區(qū)域改革的(de)文件也(yě)有望陸續面世，其中或包括針對(duì)東北(běi)地區(qū)國企改革的(de)一些傾斜性政策支持，這(zhè)從8月(yuè)國務院印發的(de)《關于近期支持東北(běi)振興若幹重大(dà)政策舉措的(de)意見》的(de)11個(gè)方面、130多(duō)項支持政策中，就可(kě)見一斑。具體上，東北(běi)國企改革或在員(yuán)工持股、實施股權激勵等方面收獲“大(dà)禮包”。

       此外，國資委目前還(hái)會同多(duō)個(gè)部門，深入研究各個(gè)行業協會在行業調研、謀篇布局等方面如何發揮實質作用(yòng)，改變“企業上報什(shén)麽項目，發改委就審批什(shén)麽項目”的(de)“盲目”現狀，減少資源重複建設和(hé)産能過剩。 

       多(duō)位參與文件起草(cǎo)的(de)人(rén)士告訴《财經國家周刊》記者，在兩年多(duō)的(de)起草(cǎo)過程中，配套政策數量由少積多(duō)，一些本非原計劃内的(de)文件可(kě)能新增出台，而一些原計劃中的(de)文件也(yě)可(kě)能有所調整。 

認識糾偏

       《财經國家周刊》記者了(le)解到，從2013年至今，市場(chǎng)預期與國企改革方案的(de)部分(fēn)重點有所不同，甚至錯位。其中，央企大(dà)整合的(de)方向和(hé)路徑、薪酬改革和(hé)員(yuán)工持股改革、廠辦大(dà)集體這(zhè)三大(dà)難點，市場(chǎng)認識的(de)偏差尤甚。

       在央企大(dà)整合方面，有關部門正在制定整體路線圖，規劃出可(kě)能的(de)行業布局和(hé)企業規模，而具體執行上，或因企業重組過程中的(de)不同難題，調整路線圖上的(de)時(shí)間表。目前，《指導意見》已經明(míng)确傳達出了(le)“清理(lǐ)退出一批、重組整合一批、創新發展一批國有企業”的(de)态度。

      “關注大(dà)多(duō)投向了(le)資本市場(chǎng)，這(zhè)是必要的(de)，但不是全部。”有國資專家指出，人(rén)們誤以爲央企資源整合就直指上市公司并購(gòu)，或者就是簡單的(de)大(dà)合并，但事實上卻并非如此。

       以中國鐵塔公司爲例，由中國移動[微博]等三大(dà)電信運營商出人(rén)、出力的(de)“三集合”公司，注冊資本僅100億元，成立短短一年間卻爲整個(gè)電信行業節約出超過500億元的(de)成本。

       不是簡單合并，而是拿出一部分(fēn)共同的(de)基礎業務來(lái)合作，防止壟斷。這(zhè)種局部業務整合模式，接下(xià)來(lái)或将在交通(tōng)等領域推廣。

       9月(yuè)2日，繼中遠(yuǎn)集團和(hé)中海集團進入整合程序後，招商局集團與中國外運長(cháng)航集團之間，也(yě)啓動了(le)重組程序。兩者最可(kě)能的(de)整合點，是倉儲和(hé)物(wù)流業務。

       第二個(gè)認識誤差，在于薪酬改革和(hé)員(yuán)工持股問題上。

       根據有關部門調查，繼今年一季度實施國企主要負責人(rén)限薪以來(lái)，出現了(le)前所未料的(de)現象——核心高(gāo)管仍兢兢業業，但中層官員(yuán)卻大(dà)面積流失。究其原因，在于一部分(fēn)企業“對(duì)文件會錯了(le)意”，限薪紅線劃到了(le)中層甚至基層。

       一位鐵道系統的(de)國企人(rén)士稱，問題的(de)嚴重性可(kě)能超出預料，國企離職潮已經掀起，整個(gè)鐵道系統半年内流失了(le)超過1000名員(yuán)工，甚至一些金融類國企的(de)中層幹部也(yě)表露了(le)出走之意。其關鍵在于，一個(gè)人(rén)的(de)離職帶走的(de)不僅是一批團隊，還(hái)包括一片市場(chǎng)。“人(rén)才流失是最大(dà)的(de)國有資産流失”。

       《指導意見》的(de)亮點之一，就在于明(míng)示“探索實行混合所有制企業員(yuán)工持股，通(tōng)過實行員(yuán)工持股建立激勵約束長(cháng)效機制”。優先支持的(de)，是人(rén)才資本和(hé)技術要素貢獻占比較高(gāo)的(de)轉制科研院所、高(gāo)新技術企業、科技服務型企業。

       中國企業改革與發展研究會副會長(cháng)周放生評價，此舉并非人(rén)人(rén)持股、平均持股，而是提出了(le)人(rén)才資本的(de)概念，這(zhè)将影(yǐng)響到後續公司法的(de)修改，影(yǐng)響企業注冊資本登記方式的(de)進一步改革，意義重大(dà)。但是，《指導意見》沒有明(míng)确提出“分(fēn)紅權”改革，是一大(dà)遺憾。原因在于“分(fēn)紅權”不涉及改制，不涉及流失，也(yě)不涉及員(yuán)工出資持股，更有利于調動骨幹員(yuán)工的(de)積極性。

       至于廠辦大(dà)集體、廠辦社會這(zhè)些曆史包袱，認識偏差更甚。

       目前，一些國企仍存在諸多(duō)曆史遺留問題：一方面，離退休人(rén)員(yuán)仍由企業管理(lǐ)，例如鞍鋼集團[微博]就還(hái)有約10萬離退休職工，不乏老少四代人(rén)依靠企業生存；另一方面，很多(duō)老國企仍管理(lǐ)著(zhe)“三供一業”，即供水(shuǐ)、供電、供汽和(hé)物(wù)業管理(lǐ)，甚至一部分(fēn)企業的(de)廠區(qū)和(hé)生活區(qū)的(de)“三供一業”都還(hái)未分(fēn)開，仍然在吃(chī)“大(dà)鍋飯”。

       據測算(suàn)，鞍鋼要消化(huà)其“廠辦大(dà)集體”，總成本高(gāo)達110億元左右。在全國範圍内，僅“廠辦大(dà)集體”這(zhè)一項改革，就須耗資逾2萬億元。

       對(duì)此，《指導意見》明(míng)确提出，“要加快(kuài)剝離企業辦社會職能和(hé)解決曆史遺留問題，剝離國有企業職工家屬區(qū)“三供一業”和(hé)所辦醫院、學校、社區(qū)等公共服務機構，繼續推進廠辦大(dà)集體改革，對(duì)國有企業退休人(rén)員(yuán)實施社會化(huà)管理(lǐ)”。但是，其改革成本之巨、耗時(shí)之久、切入之深，長(cháng)期以來(lái)都令人(rén)望而卻步，急需中央各部委和(hé)地方政府步調一緻。

       而這(zhè)已絕非國資委一己之力可(kě)爲。《指導意見》統一了(le)長(cháng)期以來(lái)部委之間的(de)不同認識，尤其是财政支持，但落地到地方，還(hái)涉及到醫療、教育、就業等一系列沉重包袱，地方政府或許仍然會持“拒收”态度。

       這(zhè)即是說，《指導意見》及其後續配套政策，隻是萬裏長(cháng)征剛剛邁步，對(duì)各方認識上、行動上的(de)不斷糾偏，将長(cháng)期持續下(xià)去。