絲路君按

 

2019年4月(yuè)19日，國務院公開發布了(le)國發〔2019〕9号文件《關于印發改革國有資本授權經營體制方案的(de)通(tōng)知》，要求各省、自治區(qū)、直轄市人(rén)民政府，國務院各部委、各直屬機構請認真貫徹落實。《絲路玉帶》特此刊發以飨讀者諸君。

 

改革國有資本授權經營體制方案

 

按照(zhào)黨中央、國務院關于深化(huà)國有企業改革的(de)決策部署，近年來(lái)，履行國有資本出資人(rén)職責的(de)部門及機構（以下(xià)稱出資人(rén)代表機構）堅持以管資本爲主積極推進職能轉變，制定并嚴格執行監管權力清單和(hé)責任清單，取消、下(xià)放、授權一批工作事項，監管效能有效提升，國有資産管理(lǐ)體制不斷完善。但也(yě)要看到，政企不分(fēn)、政資不分(fēn)的(de)問題依然存在，出資人(rén)代表機構與國家出資企業之間權責邊界不夠清晰，國有資産監管越位、缺位、錯位的(de)現象仍有發生，國有資本運行效率有待進一步提高(gāo)。黨中央、國務院對(duì)此高(gāo)度重視，黨的(de)十九大(dà)明(míng)确提出，要完善各類國有資産管理(lǐ)體制，改革國有資本授權經營體制。爲貫徹落實黨的(de)十九大(dà)精神，加快(kuài)推進國有資本授權經營體制改革，進一步完善國有資産管理(lǐ)體制，推動國有經濟布局結構調整，打造充滿生機活力的(de)現代國有企業，現提出以下(xià)方案。

 

一、總體要求

 

（一）指導思想。

 

以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想爲指導，全面貫徹黨的(de)十九大(dà)和(hé)十九屆二中、三中全會精神，堅持和(hé)加強黨的(de)全面領導，堅持和(hé)完善社會主義基本經濟制度，堅持社會主義市場(chǎng)經濟改革方向，以管資本爲主加強國有資産監管，切實轉變出資人(rén)代表機構職能和(hé)履職方式，實現授權與監管相結合、放活與管好相統一，切實保障國有資本規範有序運行，促進國有資本做(zuò)強做(zuò)優做(zuò)大(dà)，不斷增強國有經濟活力、控制力、影(yǐng)響力和(hé)抗風險能力，培育具有全球競争力的(de)世界一流企業。

 

（二）基本原則。

 

——堅持黨的(de)領導。将堅持和(hé)加強黨對(duì)國有企業的(de)領導貫穿國有資本授權經營體制改革全過程和(hé)各方面，充分(fēn)發揮黨組織的(de)領導作用(yòng)，确保國有企業更好地貫徹落實黨和(hé)國家方針政策、重大(dà)決策部署。

 

——堅持政企分(fēn)開政資分(fēn)開。堅持政府公共管理(lǐ)職能與國有資本出資人(rén)職能分(fēn)開，依法理(lǐ)順政府與國有企業的(de)出資關系，依法确立國有企業的(de)市場(chǎng)主體地位，最大(dà)限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動的(de)直接幹預。

 

——堅持權責明(míng)晰分(fēn)類授權。政府授權出資人(rén)代表機構按照(zhào)出資比例對(duì)國家出資企業履行出資人(rén)職責，科學界定出資人(rén)代表機構權責邊界。國有企業享有完整的(de)法人(rén)财産權和(hé)充分(fēn)的(de)經營自主權，承擔國有資産保值增值責任。按照(zhào)功能定位、治理(lǐ)能力、管理(lǐ)水(shuǐ)平等企業發展實際情況，一企一策地對(duì)國有企業分(fēn)類授權，做(zuò)到權責對(duì)等、動态調整。

 

——堅持放管結合完善機制。加快(kuài)調整優化(huà)出資人(rén)代表機構職能和(hé)履職方式，加強清單管理(lǐ)和(hé)事中事後監管，該放的(de)放權到位、該管的(de)管住管好。建立統一規範的(de)國有資産監管制度體系，精簡監管事項，明(míng)确監管重點，創新監管手段，提升監管水(shuǐ)平，防止國有資産流失，确保國有資産保值增值。

 

（三）主要目标。

 

出資人(rén)代表機構加快(kuài)轉變職能和(hé)履職方式，切實減少對(duì)國有企業的(de)行政幹預。國有企業依法建立規範的(de)董事會，董事會職權得(de)到有效落實。将更多(duō)具備條件的(de)中央企業納入國有資本投資、運營公司試點範圍，賦予企業更多(duō)經營自主權。到2022年，基本建成與中國特色現代國有企業制度相适應的(de)國有資本授權經營體制，出資人(rén)代表機構與國家出資企業的(de)權責邊界界定清晰，授權放權機制運行有效，國有資産監管實現制度完備、标準統一、管理(lǐ)規範、實時(shí)在線、精準有力，國有企業的(de)活力、創造力、市場(chǎng)競争力和(hé)風險防控能力明(míng)顯增強。

 

二、優化(huà)出資人(rén)代表機構履職方式

 

國務院授權國資委、财政部及其他(tā)部門、機構作爲出資人(rén)代表機構，對(duì)國家出資企業履行出資人(rén)職責。出資人(rén)代表機構作爲授權主體，要依法科學界定職責定位，加快(kuài)轉變履職方式，依據股權關系對(duì)國家出資企業開展授權放權。

 

（一）實行清單管理(lǐ)。制定出台出資人(rén)代表機構監管權力責任清單，清單以外事項由企業依法自主決策，清單以内事項要大(dà)幅減少審批或事前備案。将依法應由企業自主經營決策的(de)事項歸位于企業，将延伸到子企業的(de)管理(lǐ)事項原則上歸位于一級企業，原則上不幹預企業經理(lǐ)層和(hé)職能部門的(de)管理(lǐ)工作，将配合承擔的(de)公共管理(lǐ)職能歸位于相關政府部門和(hé)單位。

 

（二）強化(huà)章(zhāng)程約束。依法依規、一企一策地制定公司章(zhāng)程，規範出資人(rén)代表機構、股東會、黨組織、董事會、經理(lǐ)層和(hé)職工代表大(dà)會的(de)權責，推動各治理(lǐ)主體嚴格依照(zhào)公司章(zhāng)程行使權利、履行義務，充分(fēn)發揮公司章(zhāng)程在公司治理(lǐ)中的(de)基礎作用(yòng)。

 

（三）發揮董事作用(yòng)。出資人(rén)代表機構主要通(tōng)過董事體現出資人(rén)意志，依據股權關系向國家出資企業委派董事或提名董事人(rén)選，規範董事的(de)權利和(hé)責任，明(míng)确工作目标和(hé)重點；建立出資人(rén)代表機構與董事的(de)溝通(tōng)對(duì)接平台，建立健全董事人(rén)才儲備庫和(hé)董事選聘、考評與培訓機制，完善董事履職報告、董事會年度工作報告制度。

 

（四）創新監管方式。出資人(rén)代表機構以企業功能分(fēn)類爲基礎，對(duì)國家出資企業進行分(fēn)類管理(lǐ)、分(fēn)類授權放權，切實轉變行政化(huà)的(de)履職方式，減少審批事項，強化(huà)事中事後監管，充分(fēn)運用(yòng)信息化(huà)手段，減輕企業工作負擔，不斷提高(gāo)監管效能。

 

三、分(fēn)類開展授權放權

 

出資人(rén)代表機構對(duì)國有資本投資、運營公司及其他(tā)商業類企業（含産業集團，下(xià)同）、公益類企業等不同類型企業給予不同範圍、不同程度的(de)授權放權，定期評估效果，采取擴大(dà)、調整或收回等措施動态調整。

 

（一）國有資本投資、運營公司。出資人(rén)代表機構根據《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的(de)實施意見》（國發〔2018〕23号）有關要求，結合企業發展階段、行業特點、治理(lǐ)能力、管理(lǐ)基礎等，一企一策有側重、分(fēn)先後地向符合條件的(de)企業開展授權放權，維護好股東合法權益。授權放權内容主要包括戰略規劃和(hé)主業管理(lǐ)、選人(rén)用(yòng)人(rén)和(hé)股權激勵、工資總額和(hé)重大(dà)财務事項管理(lǐ)等，亦可(kě)根據企業實際情況增加其他(tā)方面授權放權内容。

 

戰略規劃和(hé)主業管理(lǐ)。授權國有資本投資、運營公司根據出資人(rén)代表機構的(de)戰略引領，自主決定發展規劃和(hé)年度投資計劃。國有資本投資公司圍繞主業開展的(de)商業模式創新業務可(kě)視同主業投資。授權國有資本投資、運營公司依法依規審核國有資本投資、運營公司之間的(de)非上市公司産權無償劃轉、非公開協議(yì)轉讓、非公開協議(yì)增資、産權置換等事項。

 

選人(rén)用(yòng)人(rén)和(hé)股權激勵。授權國有資本投資、運營公司董事會負責經理(lǐ)層選聘、業績考核和(hé)薪酬管理(lǐ)（不含中管企業），積極探索董事會通(tōng)過差額方式選聘經理(lǐ)層成員(yuán)，推行職業經理(lǐ)人(rén)制度，對(duì)市場(chǎng)化(huà)選聘的(de)職業經理(lǐ)人(rén)實行市場(chǎng)化(huà)薪酬分(fēn)配制度，完善中長(cháng)期激勵機制。授權國有資本投資、運營公司董事會審批子企業股權激勵方案，支持所出資企業依法合規采用(yòng)股票(piào)期權、股票(piào)增值權、限制性股票(piào)、分(fēn)紅權、員(yuán)工持股以及其他(tā)方式開展股權激勵，股權激勵預期收益作爲投資性收入，不與其薪酬總水(shuǐ)平挂鈎。支持國有創業投資企業、創業投資管理(lǐ)企業等新産業、新業态、新商業模式類企業的(de)核心團隊持股和(hé)跟投。

 

工資總額和(hé)重大(dà)财務事項管理(lǐ)。國有資本投資、運營公司可(kě)以實行工資總額預算(suàn)備案制，根據企業發展戰略和(hé)薪酬策略、年度生産經營目标和(hé)經濟效益，綜合考慮勞動生産率提高(gāo)和(hé)人(rén)工成本投入産出率、職工工資水(shuǐ)平市場(chǎng)對(duì)标等情況，結合政府職能部門發布的(de)工資指導線，編制年度工資總額預算(suàn)。授權國有資本投資、運營公司自主決策重大(dà)擔保管理(lǐ)、債務風險管控和(hé)部分(fēn)債券類融資事項。

 

政府直接授權的(de)國有資本投資、運營公司按照(zhào)有關規定對(duì)授權範圍内的(de)國有資本履行出資人(rén)職責，遵循有關法律和(hé)證券市場(chǎng)監管規定開展國有資本運作。

 

（二）其他(tā)商業類企業和(hé)公益類企業。對(duì)未納入國有資本投資、運營公司試點的(de)其他(tā)商業類企業和(hé)公益類企業，要充分(fēn)落實企業的(de)經營自主權，出資人(rén)代表機構主要對(duì)集團公司層面實施監管或依據股權關系參與公司治理(lǐ)，不幹預集團公司以下(xià)各級企業生産經營具體事項。對(duì)其中已完成公司制改制、董事會建設較規範的(de)企業，要逐步落實董事會職權，維護董事會依法行使重大(dà)決策、選人(rén)用(yòng)人(rén)、薪酬分(fēn)配等權利，明(míng)确由董事會自主決定公司内部管理(lǐ)機構設置、基本管理(lǐ)制度制定、風險内控和(hé)法律合規管理(lǐ)體系建設以及履行對(duì)所出資企業的(de)股東職責等事項。

 

四、加強企業行權能力建設

 

指導推動國有企業進一步完善公司治理(lǐ)體系，強化(huà)基礎管理(lǐ)，優化(huà)集團管控，确保各項授權放權接得(de)住、行得(de)穩。

 

（一）完善公司治理(lǐ)。按照(zhào)建設中國特色現代國有企業制度的(de)要求，把加強黨的(de)領導和(hé)完善公司治理(lǐ)統一起來(lái)，加快(kuài)形成有效制衡的(de)公司法人(rén)治理(lǐ)結構、靈活高(gāo)效的(de)市場(chǎng)化(huà)經營機制。建設規範高(gāo)效的(de)董事會，完善董事會運作機制，提升董事會履職能力，激發經理(lǐ)層活力。要在所出資企業積極推行經理(lǐ)層市場(chǎng)化(huà)選聘和(hé)契約化(huà)管理(lǐ)，明(míng)确聘期以及企業與經理(lǐ)層成員(yuán)雙方的(de)權利與責任，強化(huà)剛性考核，建立退出機制。

 

（二）夯實管理(lǐ)基礎。按照(zhào)統一制度規範、統一工作體系的(de)原則，加強國有資産基礎管理(lǐ)。推進管理(lǐ)創新，優化(huà)總部職能和(hé)管理(lǐ)架構。深化(huà)企業内部三項制度改革，實現管理(lǐ)人(rén)員(yuán)能上能下(xià)、員(yuán)工能進能出、收入能增能減。不斷強化(huà)風險防控體系和(hé)内控機制建設，完善内部監督體系，有效發揮企業職工代表大(dà)會和(hé)内部審計、巡視、紀檢監察等部門的(de)監督作用(yòng)。

 

（三）優化(huà)集團管控。國有資本投資公司以對(duì)戰略性核心業務控股爲主，建立以戰略目标和(hé)财務效益爲主的(de)管控模式，重點關注所出資企業執行公司戰略和(hé)資本回報狀況。國有資本運營公司以财務性持股爲主，建立财務管控模式，重點關注國有資本流動和(hé)增值狀況。其他(tā)商業類企業和(hé)公益類企業以對(duì)核心業務控股爲主，建立戰略管控和(hé)運營管控相結合的(de)模式，重點關注所承擔國家戰略使命和(hé)保障任務的(de)落實狀況。

 

（四）提升資本運作能力。國有資本投資、運營公司作爲國有資本市場(chǎng)化(huà)運作的(de)專業平台，以資本爲紐帶、以産權爲基礎開展國有資本運作。在所出資企業積極發展混合所有制，鼓勵有條件的(de)企業上市，引進戰略投資者，提高(gāo)資本流動性，放大(dà)國有資本功能。增強股權運作、價值管理(lǐ)等能力，通(tōng)過清理(lǐ)退出一批、重組整合一批、創新發展一批，實現國有資本形态轉換，變現後投向更需要國有資本集中的(de)行業和(hé)領域。

 

五、完善監督監管體系

 

通(tōng)過健全制度、創新手段，整合監督資源，嚴格責任追究，實現對(duì)國有資本的(de)全面有效監管，切實維護國有資産安全，堅決防止國有資産流失。

 

（一）搭建實時(shí)在線的(de)國資監管平台。出資人(rén)代表機構要加快(kuài)優化(huà)監管流程、創新監管手段，充分(fēn)運用(yòng)信息技術，整合包括産權、投資和(hé)财務等在内的(de)信息系統，搭建連通(tōng)出資人(rén)代表機構與企業的(de)網絡平台，實現監管信息系統全覆蓋和(hé)實時(shí)在線監管。建立模塊化(huà)、專業化(huà)的(de)信息采集、分(fēn)析和(hé)報告機制，加強信息共享，增強監管的(de)針對(duì)性和(hé)及時(shí)性。

 

（二）統籌協同各類監督力量。加強國有企業内部監督、出資人(rén)監督和(hé)審計、紀檢監察、巡視監督以及社會監督，結合中央企業紀檢監察機構派駐改革的(de)要求，依照(zhào)有關規定清晰界定各類監督主體的(de)監督職責，有效整合企業内外部監督資源，增強監督工作合力，形成監督工作閉環，加快(kuài)建立全面覆蓋、分(fēn)工明(míng)确、協同配合、制約有力的(de)國有資産監督體系，切實增強監督有效性。

 

（三）健全國有企業違規經營投資責任追究制度。明(míng)确企業作爲維護國有資産安全、防止流失的(de)責任主體，健全内部管理(lǐ)制度，嚴格執行國有企業違規經營投資責任追究制度。建立健全分(fēn)級分(fēn)層、有效銜接、上下(xià)貫通(tōng)的(de)責任追究工作體系，嚴格界定違規經營投資責任，嚴肅追究問責，實行重大(dà)決策終身責任追究制度。

 

六、堅持和(hé)加強黨的(de)全面領導

 

将堅持和(hé)加強黨的(de)全面領導貫穿改革的(de)全過程和(hé)各方面，在思想上政治上行動上同黨中央保持高(gāo)度一緻，爲改革提供堅強有力的(de)政治保證。

 

（一）加強對(duì)授權放權工作的(de)領導。授權主體的(de)黨委（黨組）要加強對(duì)授權放權工作的(de)領導，深入研究授權放權相關問題，加強行權能力建設，加快(kuài)完善有效監管體制，抓研究謀劃、抓部署推動、抓督促落實，确保中央關于國有資本授權經營體制改革的(de)決策部署落實到位。

 

（二）改進對(duì)企業黨建工作的(de)領導、指導和(hé)督導。上級黨組織加強對(duì)國有企業黨建工作的(de)領導，出資人(rén)代表機構黨組織負責國家出資企業黨的(de)建設。國家出資企業黨組織要認真落實黨中央、上級黨組織、出資人(rén)代表機構黨組織在黨的(de)領導、黨的(de)建設方面提出的(de)工作要求。在改組組建國有資本投資、運營公司過程中，按照(zhào)“四同步”、“四對(duì)接”的(de)要求調整和(hé)設置黨的(de)組織、開展黨的(de)工作，确保企業始終在黨的(de)領導下(xià)開展工作。

 

（三）充分(fēn)發揮企業黨組織的(de)領導作用(yòng)。企業黨委（黨組）要切實發揮領導作用(yòng)，把方向、管大(dà)局、保落實，依照(zhào)有關規定討(tǎo)論和(hé)決定企業重大(dà)事項，并作爲董事會、經理(lǐ)層決策重大(dà)事項的(de)前置程序。要妥善處理(lǐ)好各治理(lǐ)主體的(de)關系，董事會、經理(lǐ)層等治理(lǐ)主體要自覺維護黨組織權威，根據各自職能分(fēn)工發揮作用(yòng)，既要保證董事會對(duì)重大(dà)問題的(de)決策權，又要保證黨組織的(de)意圖在重大(dà)決策中得(de)到體現。董事會、經理(lǐ)層中的(de)黨員(yuán)要堅決貫徹落實黨組織決定，向黨組織報告落實情況。在推行經理(lǐ)層成員(yuán)聘任制和(hé)契約化(huà)管理(lǐ)、探索職業經理(lǐ)人(rén)制度等改革過程中，要把堅持黨管幹部原則和(hé)發揮市場(chǎng)機制作用(yòng)結合起來(lái)，保證黨對(duì)幹部人(rén)事工作的(de)領導權和(hé)對(duì)重要幹部的(de)管理(lǐ)權，落實董事會、經理(lǐ)層的(de)選人(rén)用(yòng)人(rén)權。

 

七、周密組織科學實施

 

各地區(qū)、各部門、各出資人(rén)代表機構和(hé)廣大(dà)國有企業要充分(fēn)認識推進國有資本授權經營體制改革的(de)重要意義，準确把握改革精神，各司其職、密切配合，按照(zhào)精細嚴謹、穩妥推進的(de)工作要求，堅持一企一策、因企施策，不搞批發式、不設時(shí)間表，對(duì)具備條件的(de)，成熟一個(gè)推動一個(gè)，運行一個(gè)成功一個(gè)，不具備條件的(de)不急于推進，确保改革規範有序進行，推動國有企業實現高(gāo)質量發展。

 

（一）加強組織領導，明(míng)确職責分(fēn)工。國務院國有企業改革領導小組負責統籌領導和(hé)協調推動國有資本授權經營體制改革工作，研究協調相關重大(dà)問題。出資人(rén)代表機構要落實授權放權的(de)主體責任。國務院國有企業改革領導小組各成員(yuán)單位及有關部門根據職責分(fēn)工，加快(kuài)研究制定配套政策措施，指導推動改革實踐，形成合力共同推進改革工作。

 

（二）健全法律政策，完善保障機制。加快(kuài)推動國有資本授權經營體制改革涉及的(de)法律法規的(de)立改廢釋工作，制定出台配套政策法規，确保改革于法有據。建立健全容錯糾錯機制，全面落實“三個(gè)區(qū)分(fēn)開來(lái)”，充分(fēn)調動和(hé)激發廣大(dà)幹部職工參與改革的(de)積極性、主動性和(hé)創造性。

 

（三）強化(huà)跟蹤督導，确保穩步推進。建立健全督查制度，加強跟蹤督促，定期總結評估各項改革舉措的(de)執行情況和(hé)實施效果，及時(shí)研究解決改革中遇到的(de)問題，确保改革目标如期實現。

 

（四）做(zuò)好宣傳引導，營造良好氛圍。堅持鼓勵探索、實踐、創新的(de)工作導向和(hé)輿論導向，采取多(duō)種方式解讀宣傳改革國有資本授權經營體制的(de)方針政策，積極宣介推廣改革典型案例和(hé)成功經驗，營造有利于改革的(de)良好環境。

 

各省（自治區(qū)、直轄市）人(rén)民政府要按照(zhào)本方案要求，結合實際推進本地區(qū)國有資本授權經營體制改革工作。

 

金融、文化(huà)等國有企業的(de)改革，按照(zhào)中央有關規定執行。