黨的(de)十八大(dà)正式揭開了(le)新一輪國資國企改革的(de)序幕，其中，國有資本投資運營公司改革試點是本輪改革的(de)中心環節 。本文立足國有資本投資運營公司的(de)特殊功能定位，以山西省省級國有資本投資運營公司爲例，力圖探析搭建與管資本相适應的(de)投資管控機制，以期能夠爲其他(tā)地方省市國有資本投資運營公司的(de)改革試點提供參考。

一、山西省省級國有資本投資運營公司的(de)改革曆程

2017 年，山西省啓動新一輪國資國企改革。2017年 7 月(yuè)底，山西省國有資本投資運營有限公司在太原正式揭牌成立，注冊資本 500 億元，并采取合并設立方式，将所持原 22 家省屬國企股權全部一次性注入。另外，省國資委對(duì)山西省國有資本投資運營有限公司進行部分(fēn)授權，明(míng)确了(le) 10 項授權放權事項，授權決定省屬國有企業（以下(xià)簡稱出資企業）的(de)投資計劃、發行公司債券、重大(dà)融資、擔保事項。2020 年，山西省國有資本投資運營有限公司再次改革，更名爲“山西省國有資本運營有限公司”（以下(xià)簡稱山西國資運營公司），并形成“分(fēn)級授權、厘清職責、品字架構”的(de)山西特色國資監管新體制，授權履行出資人(rén)管資本職責，其中，投資管控是出資人(rén)管資本職責的(de)重要内容之一。

二、傳統管企業體制下(xià)投資管控機制存在的(de)問題

改革國有資本授權經營體制之前，傳統管企業體制下(xià)投資監管機制面臨的(de)主要掣肘問題包括以下(xià)三點。

一是存在“重審批、輕管理(lǐ)”的(de)弊端 。實質上，傳統管企業體制下(xià)的(de)審批制思維是出資人(rén)過于重視投前審核，力圖爲出資企業把好投資決策關，對(duì)投中管理(lǐ)及投後評價考核與責任追究機制不夠重視。二是存在“重過關、輕實效”問題。在過去的(de)投資監管模式下(xià)，投前審核更加側重合規性審查，管理(lǐ)制度偏原則性，缺乏細化(huà)的(de)、實操性的(de)可(kě)行性研究評判标準，也(yě)缺乏報考編制指南(nán)、盡職調查流程與方法等核心環節。同時(shí)，出資企業普遍存在過關心理(lǐ)，出現可(kě)行性前瞻研判不夠深入，目标市場(chǎng)定位偏差、核心技術先進性不足、投資效益不達預期等問題，投前可(kě)行性研究論證的(de)水(shuǐ)平有待提升。三是存在“覆蓋窄、籠統化(huà)”短闆。出資企業長(cháng)期以來(lái)以固定資産投資爲主，股權投資比重相對(duì)較小，并且運用(yòng)多(duō)層次資本市場(chǎng)的(de)意識和(hé)能力不足。因此，在過去投資監管模式下(xià)，出資企業以固定資産投資管理(lǐ)爲主，對(duì)股權投資、私募股權投資基金、上市公司交易、金融工具等管理(lǐ)不到位，并且長(cháng)期缺乏市場(chǎng)化(huà)商業性投資與政策性投資、項目投資與科技創新投入的(de)管理(lǐ)規定，投資管理(lǐ)規範亟待健全。

三、管資本體制下(xià)投資管控機制改革的(de)必要性

投資管控是優化(huà)、調整國有經濟布局和(hé)結構的(de)基本手段，也(yě)是國有資本授權經營體制改革的(de)重要内容。投資管控直接影(yǐng)響到産業布局，産業布局又決定了(le)出資企業的(de)生存基礎、經營效益、發展後勁和(hé)市場(chǎng)競争力，因此投資管控機制改革對(duì)國有資本投資運營公司的(de)健康發展至關重要，具體體現在以下(xià)幾個(gè)方面。

（一）投資管控是國有資本投資運營公司踐行功能使命的(de)重要途徑

國有企業是中國特色社會主義重要的(de)物(wù)質基礎和(hé)政治基礎，是黨執政興國的(de)重要支柱和(hé)依靠力量。對(duì)于國有企業的(de)職責與使命，習(xí)近平總書(shū)記多(duō)次發表重要講話(huà)，作出了(le)“兩個(gè)支柱”“兩個(gè)基礎”“六個(gè)力量”“三個(gè)排頭兵(bīng)”“頂梁柱”等重要論述。對(duì)山西省而言，國有企業是全省經濟發展的(de)基石，是支撐全省經濟大(dà)廈的(de)脊梁。通(tōng)過構建與管資本要求相适應的(de)投資管控機制，充分(fēn)運用(yòng)産業投資、資本運作、金融服務，可(kě)以發揮好山西國資運營公司的(de)平台作用(yòng)，從而做(zuò)優做(zuò)強做(zuò)大(dà)國有資本和(hé)國有企業，提升國有資本整體質量，更好地發揮國有資本的(de)控制力、帶動力、影(yǐng)響力。

（二）投資引領是推進山西省産業轉型發展的(de)現實需要

2020 年，習(xí)近平總書(shū)記再次親臨山西視察，提出了(le)“在轉型發展上率先蹚出一條新路來(lái)”的(de)指示要求。山西省的(de)實踐也(yě)充分(fēn)證明(míng)，轉型是山西發展的(de)根本出路、唯一出路，是能夠走通(tōng)、可(kě)以走好的(de)路，是攻堅克難、追趕超越的(de)艱辛探索之路。對(duì)此，省委省政府已經制定了(le)“時(shí)間表”和(hé)“路線圖”，即到 2025 年轉型出雛形、2030 年基本實現轉型、2035 年全面實現轉型。在這(zhè)個(gè)過程中，山西國資運營公司要加強全局性謀劃、戰略性布局，推動所出資的(de)省屬國有企業切實擔負起轉型發展的(de)重大(dà)使命和(hé)曆史責任。同時(shí)，還(hái)要通(tōng)過高(gāo)效率、高(gāo)質量的(de)投資，充分(fēn)發揮引導、帶動和(hé)支撐作用(yòng)，不斷優化(huà)國有資本布局，當好山西省轉型發展的(de)主力軍、排頭兵(bīng)。

（三）投資管控是國有資本保值增值的(de)必然要求

以前，部分(fēn)國有企業投資管理(lǐ)不夠規範，導緻了(le)大(dà)量國有資本沉澱，大(dà)而不強，全而不優，資源要素配置效率不高(gāo)。有的(de)項目投産運營後長(cháng)年虧損，主要靠資本金維持；有的(de)項目開工之際即爲虧損之時(shí)；有的(de)項目建設過程中就已預計要虧損，不得(de)不停工。而通(tōng)過建立與管資本要求相适應的(de)投資管控機制，下(xià)大(dà)氣力抓投資管控、抓有效投資，可(kě)以徹底刹住不理(lǐ)性的(de)投資、盲目的(de)投資、無效的(de)投資，并且能夠堅持效益爲中心，真正按市場(chǎng)化(huà)、法治化(huà)的(de)理(lǐ)念和(hé)思路管好、用(yòng)好投資，全力提升投資質效，力促國有資本保值增值。

四、國有資本投資運營公司投資管控機制改革基本思路

山西國資運營公司成立後，先是圍繞出資人(rén)基本職責，并結合投資監管實踐經驗，在調研出資企業投資現狀和(hé)存在問題的(de)基礎上，不斷探索改革優化(huà)投資管理(lǐ)體系，然後先後經曆三次重構，力圖構建與管資本要求相适應的(de)投資管控機制。其基本思路是：作爲積極股東，以法人(rén)治理(lǐ)機制爲根本途徑，以管好國有資本布局和(hé)國有資本回報爲邏輯出發點，制定授權放權清單和(hé)投資項目負面清單，并堅持戰略管控和(hé)财務管控相結合、放活和(hé)管好相統一的(de)原則，主抓關鍵環節核心要素。改革要點主要體現在以下(xià)幾個(gè)方面。

一是去行政化(huà)，實現市場(chǎng)化(huà)、法治化(huà)。從行政審批向通(tōng)過法人(rén)治理(lǐ)機制履行出資人(rén)職責轉變，從保姆式管理(lǐ)向積極股東轉變，将投資研究決策權回歸企業。二是放管結合、把好重點項目決策關。對(duì)限額以上、主業範圍之外的(de)境外投資項目，由山西國資運營公司和(hé)出資企業進行同步可(kě)行性研究；其他(tā)項目則由企業自主決策。三是以績爲尺，向考核要成效。樹立鮮明(míng)的(de)效率效益管理(lǐ)導向，堅守投資效益爲中心，并注重對(duì)投資效果進行評價考核，以此倒逼企業自我加壓、自我約束、審慎投資、提高(gāo)效益。四是設定投資标準、抓實關鍵環節。設定企業發展賽道、投資能力與産業發展線指标，并建立可(kě)行性研究評判标準體系。對(duì)在主業和(hé)新興産業範圍内具備投資能力且達到發展線指标的(de)增量投資項目，由企業依法依規組織決策；禁止企業對(duì)超出範圍、不達能力和(hé)發展線指标的(de)增量項目進行投資。五是全程管控，有效防範投資風險。由偏重投資事前審批向事前、事中、事後全過程管理(lǐ)轉變，如強化(huà)投中監控，通(tōng)過平台監測、監督，及時(shí)發現重大(dà)不利變化(huà)，及時(shí)采取止損措施；強化(huà)項目投後評價，将投後評價結果與可(kě)研報告所列發展線指标進行對(duì)比，同時(shí)，對(duì)比結果要與業績考核緊密挂鈎，以此實現投前審核标準化(huà)、投中監控動态化(huà)、投後考評剛性化(huà)的(de)投資全流程閉環管控，切實有效防範投資風險。六是建立專業力量，構築專業投資能力。要設立國資運營研究院，建設專業化(huà)研究團隊，并構建行業數據庫和(hé)專家庫，全力強化(huà)前瞻研判能力，爲投資決策提供專業咨詢支持，大(dà)力提升投資決策的(de)科學性和(hé)有效性。

五、國有資本投資運營公司投資管控機制的(de)搭建

（一）投前管理(lǐ)關鍵環節

山西國資運營公司逐步構建四級投前同步論證機制，主抓投資方向、投資能力、投資效益等環節。一是投向方面，要把握三個(gè)“符合”，即出資企業投資項目要符合國有資本布局方向、符合山西省轉型發展方向、符合企業戰略發展方向，并聚焦主責主業，圍繞主業目錄開展投資，原則上不允許企業在主業和(hé)新興産業之外開展增量項目投資。二是投資能力方面，要以資産負債率爲核心，以投資主體的(de)資本實力、财務承受能力爲出發點來(lái)開展增量項目投資，并抑制高(gāo)負債企業投資沖動。例如，對(duì)資産負債率超過警戒線但未超過重點監管線的(de)企業，審慎開展投資；對(duì)資産負債率超過重點監管線的(de)企業，原則上禁止通(tōng)過債務融資實施增量投資項目；固定資産投資項目資本金應至少達到法定最低比例。三是投資效益方面，設定關鍵盈利能力指标，參照(zhào)國家标準，對(duì)标行業優秀值、良好值、平均值，推進新增項目關鍵指标邁過全國同行業平均水(shuǐ)平“生存線”、力争達到全國先進水(shuǐ)平“發展線”。四是以市場(chǎng)可(kě)行性和(hé)技術可(kě)行性爲基礎，對(duì)标分(fēn)析項目所在行業的(de)市場(chǎng)現狀及發展趨勢、市場(chǎng)容量和(hé)競争格局、重點競争對(duì)手經營情況等，預估研判項目市場(chǎng)競争力；對(duì)标分(fēn)析項目所在行業的(de)前沿趨勢，對(duì)比重點企業的(de)技術路徑及關鍵技術指标，研判項目技術及工藝水(shuǐ)平的(de)先進性，以此作爲項目投資決策的(de)重要參考。

（二）投中管理(lǐ)重點内容

一是動态跟蹤管理(lǐ)。山西國資運營公司正在逐步完善系統功能模塊設計，建立标準化(huà)投資台賬，将投資全過程流程、資料流轉等嵌入系統，并動态跟蹤分(fēn)析運營中的(de)投資項目，及時(shí)發現項目中的(de)重大(dà)不利變化(huà)，督促出資企業及時(shí)調整方案，及時(shí)采取止損措施。二是階段性抽查，組織出資企業定期分(fēn)析固定資産投資項目的(de)預算(suàn)執行情況和(hé)建設進度情況，嚴控設計概算(suàn)不超可(kě)研投資估算(suàn)、施工預算(suàn)不超設計概算(suàn)、竣工結算(suàn)決算(suàn)不超施工預算(suàn)；強化(huà)财務硬約束，加強被投資企業的(de)财務監控。

（三）投後管理(lǐ)關鍵環節

重點抓好投後評價、績效考核、項目審計三個(gè)環節。一是投後評價方面，組織出資企業每年對(duì)已完成竣工驗收或交付驗收後一個(gè)财務年度的(de)固定資産投資項目，以及已完成登記手續或産權交割手續、取得(de)管理(lǐ)權一個(gè)财務年度後的(de)股權投資項目開展項目後評價，以研究項目的(de)決策、實施、結果及其影(yǐng)響等。同時(shí)，要著(zhe)重對(duì)比發展線指标的(de)實際結果與項目決策時(shí)确定的(de)預期目标，找出差距，總結經驗，吸取教訓，以達到改善投資決策和(hé)管理(lǐ)水(shuǐ)平、提升投資效益的(de)目的(de)。山西國資運營公司可(kě)适時(shí)選擇部分(fēn)重大(dà)投資項目，委托獨立的(de)第三方機構開展投後評價，并向企業通(tōng)報投後評價結果，推廣項目開展的(de)有益經驗。二是績效考核方面，要督促出資企業建立健全投資業務責任體系。所有投資項目均應明(míng)确項目負責人(rén)和(hé)實施團隊，并且依據項目可(kě)行性研究報告數據，簽署項目投資目标責任書(shū)；在項目建成投産或運營後，實行項目後評價結果與責任書(shū)目标獎罰聯動，與企業班子成員(yuán)的(de)本年度績效薪酬兌現直接挂鈎。三是項目審計方面，要督促出資企業建立多(duō)部門協調聯動機制，跟蹤審計投資決策、資金使用(yòng)、投資收益、風險管控等關鍵環節，并及時(shí)提出審計建議(yì)，以達到規範項目管理(lǐ)、防範化(huà)解風險的(de)目的(de)。

（四）中介機構管理(lǐ)

出資企業應強化(huà)中介機構管理(lǐ)，實行誠信承諾和(hé)黑(hēi)名單制。出資企業應與進行可(kě)行性研究論證、盡職調查、審計、資産評估及投後評價的(de)中介機構簽訂誠信承諾書(shū)，凡發現舞弊或造假行爲的(de)，将終身追責。山西國資運營公司、出資企業分(fēn)别建立中介機構的(de)信息公開和(hé)“黑(hēi)名單”制度，引導和(hé)督促“陽光(guāng)”操作，将違規的(de)中介機構列入“黑(hēi)名單”，要求其一定時(shí)期内不得(de)在出資企業範圍内開展業務。

六、結語

投資管控是國有資本授權經營體制改革的(de)重要内容，國有資本投資運營公司要在精準把握“管資本”核心要義的(de)基礎上，在厘清權責邊界的(de)前提下(xià)，結合區(qū)域國資國企改革所處階段特征、産業布局結構、國資規模等實際情況，以管好國有資本布局和(hé)國有資本回報爲出發點，立足積極股東身份，構建與本區(qū)域特征相宜、适合管資本要求的(de)投資管控機制。