經過對(duì)京津滬渝川湘鄂陝皖粵等 10 省市的(de)調研及與有關部門的(de)交流，我們發現，雖然大(dà)多(duō)數省市已陸續出台地方國資國企改革方案，但由于國資國企改革頂層設計相關方案尚未出台，地方在深化(huà)國資國企改革的(de)實踐中，存在怕踩紅線、等待政策現象，改革進展緩慢(màn)。我們認爲，鑒于中央與地方國有資産存在巨大(dà)差異，管理(lǐ)體制也(yě)不同，不宜搞“中央模式，地方參照(zhào)”，将複雜(zá)問題簡單化(huà)。必須更加關注地方實際情況，理(lǐ)解地方的(de)困惑、困難和(hé)期待，重視發揮地方的(de)積極性，在中央劃清紅線後，鼓勵地方因地制宜探索國資管理(lǐ)新模式，将強調頂層設計指引作用(yòng)的(de)“拉動式”改革和(hé)重視地方探索、容許試錯的(de)“推動式”改革相結合，激發地方改革活力，爲全國改革提供經驗借鑒。

中央與地方國有資産有較大(dà)差異

       中央和(hé)地方國有資産在結構、質量、功能上有很大(dà)差異，地方之間的(de)差異也(yě)不少。

      （一）中央和(hé)地方國有資産結構與功能不一樣

      中央國有資産主要分(fēn)布在關系國民經濟命脈和(hé)國家安全領域，包括能源、基礎原材料、郵政通(tōng)信與交通(tōng)運輸、軍工和(hé)金融等行業。地方國資較中央國資分(fēn)布更爲廣泛，但以基礎設施和(hé)公共服務等領域爲主。其中，省級國資主要分(fēn)布在地方基礎設施、能源資源、裝備、交通(tōng)航運等行業，市級國資主要分(fēn)布在供水(shuǐ)、供氣、供熱(rè)、公共交通(tōng)和(hé)公共設施等行業和(hé)領域。如四川 70%的(de)省屬國有資産集中在四川發展控股公司，湖北(běi) 78%的(de)省屬國有資産集中在 6 家政策性投融資平台；武漢市近 80%國有資産集中在基礎設施和(hé)公共服務領域。

      中央與地方的(de)國有資本經營收入的(de)行業分(fēn)布也(yě)反映了(le)兩者在結構上的(de)不同。中央國有資本經營收入主要來(lái)自煙(yān)草(cǎo)、石油石化(huà)、電力、電信、煤炭等行業企業，而地方國有資本經營收入主要來(lái)自投資服務、機械、煤炭、電力、貿易和(hé)房(fáng)地産等行業企業。

       中央和(hé)地方國有資産的(de)功能也(yě)不一樣。中央國有資本的(de)主要功能是保障國家安全和(hé)實現戰略目标，控制關系國民經濟命脈的(de)重要行業和(hé)關鍵領域、體現國有資本收益全民共享等。而地方國有資本功能更重要的(de)是爲地方提供公共服務以及發展重點産業促進地方經濟發展。

       此外，各地國有資産規模大(dà)小不一、相差較大(dà)。江蘇、上海、廣東、北(běi)京等地的(de)國有資産總額均超過 3 萬億元，而西藏、青海、甯夏等省區(qū)的(de)國有資産總額不到 4 千億元。

      （二）中央和(hé)地方國有資産質量不一樣

       中央和(hé)地方國有資産不僅在規模和(hé)結構上差異較大(dà)，兩者質量上也(yě)有很大(dà)差異。地方國有資産質量更低、經營效率更差、困難更多(duō)。

 根據 2013 年全國财政預算(suàn)草(cǎo)案報告，2013 年地方國資預算(suàn)編制和(hé)提交人(rén)大(dà)審議(yì)的(de)範圍繼續擴大(dà)，但國資預算(suàn)收入增速大(dà)幅降低，顯示地方國資預期經營收益并不樂(yuè)觀。根據财政部《2013年國有企業财務決算(suàn)報告》統計數據，地方國有資産共計 55．5萬億元，略高(gāo)于中央的(de) 48．6 萬億元；地方國企所有者權益（20．4萬億元）也(yě)高(gāo)于中央（16．6 萬億元）。但中央國企創造的(de)淨利潤爲 1．2 萬億元，約爲地方淨利潤的(de) 2 倍。這(zhè)說明(míng)地方國企在收益水(shuǐ)平和(hé)盈利能力上遠(yuǎn)不如中央國企。此外，中央總資産周轉與淨資産周轉均優于地方，說明(míng)中央國有資本經營效率更高(gāo)；中央國有資産收益率超過地方 2 倍，說明(míng)中央國有資産利用(yòng)率較地方高(gāo)出許多(duō)，較地方資産利用(yòng)情況要好。

 中央國有資本收入中利潤收入高(gāo)達 98%，地方則僅爲 38%；地方國有資本收入中股利股息（19%）、産權轉讓（19%）等非經常性損益所占比重與經營性收入接近。這(zhè)說明(míng)地方國有資本的(de)保值增值率及資産回報較中央國有資本要低。

      而地方之間國有企業資産質量也(yě)不盡相同，各地國有企業在收益水(shuǐ)平、盈利能力上存在明(míng)顯差異。京津滬川渝湘鄂陝粵瓊青新等12省市國有企業銷售利潤率平均爲6．51%，标準差爲2．19，波動較大(dà)；12 省市國有企業淨資産收益率平均爲 4．63%，标準差爲 1．68，地方性差異同樣不小。差異背後折射出各地國資在行業結構和(hé)資源禀賦等方面存有差異。

      （三）中央和(hé)地方國有資産管理(lǐ)體制不同

       中央國有資産按企業歸口管理(lǐ)部門分(fēn)四大(dà)類：國資委履行113 家中央工商類企業出資人(rén)代表職責；中央彙金投資有限責任公司履行 18 家大(dà)型金融企業出資人(rén)代表職責；财政部監管中國鐵路總公司、中國郵政集團公司、中國煙(yān)草(cǎo)總公司、中國出版集團公司和(hé)中國對(duì)外文化(huà)集團公司；此外，94 個(gè)中央部門還(hái)擁有9988 戶國有企業。整體而言，中央國有資本的(de)管理(lǐ)權力主要集中在主管部門，中央政府在調整國有資本布局上的(de)協調較少。而地方國資管理(lǐ)機構獨立性相對(duì)要小，受地方政府影(yǐng)響較大(dà)；地方政府在主動調整國有資本布局上比較積極、協調較多(duō)，如将國有資産大(dà)量注入地方融資平台用(yòng)于地方基礎設施建設、服務民生；或設立政策性基金引導資本投向發展地方重點行業等，如湖南(nán)設立文化(huà)旅遊産業引導基金、四川成立産業投資基金等。

       此外，由于各地市場(chǎng)經濟發展程度不同，國有資本規模、結構與分(fēn)布不同，國有企業類型及政府管理(lǐ)特點不同，地方與中央以及地方與地方之間在國有資産管理(lǐ)體制模式方面均存在差異。在大(dà)多(duō)數省市逐步實行國有資本統一監管的(de)同時(shí)，也(yě)存在一些差異化(huà)做(zuò)法，如上海市國資委對(duì)履行出資人(rén)職責的(de)國有資本采取“直接監管爲主、委托監管爲輔”的(de)方式；湖南(nán)采取了(le)分(fēn)散監管模式，由國資委、财政廳、經信委和(hé)各廳局分(fēn)别履行不同性質國有資本出資人(rén)職責；成都由金融辦履行金融國資出資人(rén)職責等。這(zhè)也(yě)體現了(le)地方從實際出發，探索各具特色的(de)地方國資管理(lǐ)模式。

（四）中央和(hé)地方國有資産管理(lǐ)體制改革任務不同

       中央和(hé)地方國有資産在規模、結構、質量、功能和(hé)定位上不同，且管理(lǐ)體制存在較大(dà)差異，中央與地方國有資産管理(lǐ)體制改革任務也(yě)存在較多(duō)不同。

       中央經營性國有資本主要是簡政放權、增強活力，在更好體現收益全民共享和(hé)參與國際競争等方面發揮作用(yòng)；中央政策性國有資本主要是提升經營效率、增強盈利性，減少由國家補貼的(de)非必要虧損，發揮在執行國家政策、實現政府意圖等方面的(de)作用(yòng)。地方國有資本主要集中于公共服務領域，更加側重于地方投融資平台的(de)改革與轉型及提升公共服務效率；占少量比重的(de)經營性國有資本需要進行管理(lǐ)體制和(hé)經營機制等方面的(de)改革。

       地方做(zuò)了(le)大(dà)量探索，存在很多(duō)困惑，普遍在等待和(hé)觀望基于對(duì) 10 省市的(de)調研，結合對(duì)更多(duō)省市已出台的(de)國企改革方案的(de)分(fēn)析，我們發現，各地在深化(huà)國有企業改革的(de)指導思想上均與中央保持高(gāo)度一緻，基本上均以十八屆三中全會決定爲指導，在完善國資管理(lǐ)體制、發展混合所有制經濟、完善現代企業制度、國企功能界定與分(fēn)類等方面展開。如多(duō)地均提出提高(gāo)國有資産證券化(huà)率，均給出明(míng)确的(de)比例指标，均提出要解決國有企業曆史遺留問題這(zhè)一普遍性問題。此外，多(duō)地均提出将國有資本集中到關鍵領域，雖然各地對(duì)關鍵領域定義各有差别，但北(běi)京、上海、江西、甘肅、江蘇、重慶、四川、青海等省市均将國有資本集中在關鍵領域的(de)目标設定在“80%”上。此外，雖然還(hái)缺乏統一和(hé)明(míng)确的(de)分(fēn)類标準，但各地都強調國有企業分(fēn)類分(fēn)層管理(lǐ)。但更多(duō)的(de)是，鑒于中央和(hé)地方、地方和(hé)地方之間在國有資本結構、功能分(fēn)布等方面有顯著差異，地方改革在自行理(lǐ)解和(hé)探索一些原則和(hé)方向時(shí)，難免會困惑，隻能觀望等待。一些代表性問題如下(xià)：

1．國有資産監管機構如何轉換職能問題。完善國資管理(lǐ)體制的(de)關鍵任務是國資監管機構轉換職能，從行政化(huà)管理(lǐ)方式轉向以市場(chǎng)化(huà)管理(lǐ)方式爲主。但如何實現國資監管機構的(de)職能轉換，各地認識不一、差異較大(dà)。有的(de)地方提出要繼續加強國資委工作和(hé)職能；而有的(de)地方，如上海國資委則計劃簡政放權，将部分(fēn)權力歸還(hái)企業。

2．各地均提出組建國有資本投資運營公司，但普遍缺乏系統性設計。症結在于國資管理(lǐ)體制架構設計不明(míng)确，地方對(duì)如何明(míng)确國資委在新的(de)國資管理(lǐ)體制中的(de)地位及其與國有資本投資運營公司的(de)關系，存在一定的(de)畏難和(hé)觀望情緒。

3．由于很大(dà)比例的(de)地方國有資産沉澱在地方投融資平台，地方投融資平台管理(lǐ)體制改革應是地方國資國企改革的(de)重點任務；但中央國資國企改革基本沒有這(zhè)方面的(de)問題和(hé)任務。這(zhè)使得(de)地方在此領域難以參照(zhào)中央國資國企改革方案。

4．将競争性國有企業發展成爲混合所有制企業是地方改革的(de)主流思路。但是對(duì)能否混合、如何混合及非國有資本能否控股等關鍵問題，普遍缺乏答(dá)案或标準。實際上，由于地方國資大(dà)多(duō)集中于基礎設施和(hé)公共服務領域，承擔許多(duō)非市場(chǎng)化(huà)經營的(de)政府責任和(hé)社會責任，很難吸引以盈利爲主要目标的(de)私人(rén)資本。此外，各地均鼓勵混合所有制企業員(yuán)工持股，但是難以明(míng)确員(yuán)工持股中的(de)“員(yuán)工”範圍界定、持股比例及方式。如何既實施有效激勵、保障員(yuán)工權益又保證國有資産不流失？普遍缺乏有效方法。

鼓勵地方因地制宜探索國資管理(lǐ)模式

       由于中央國有資産主要是經營性的(de)，而地方國有資産更多(duō)是公益性的(de)，基本屬性的(de)差異要求兩者采取不同管理(lǐ)體制和(hé)管理(lǐ)模式。因此，既不應搞“中央國資改革方案，地方參照(zhào)執行”，更無必要要求地方坐(zuò)等中央方案。我們建議(yì)在不觸犯紅線的(de)前提下(xià)，要鼓勵地方因地制宜、先行先試，探索國資管理(lǐ)新模式。這(zhè)既可(kě)盡早釋放改革紅利，還(hái)可(kě)爲豐富、完善中央的(de)頂層設計提供實踐案例和(hé)探索經驗。特别是在中央沒有或者難以明(míng)确統一标準和(hé)指引的(de)領域，允許地方先行先試、鼓勵探索。全面深化(huà)改革不可(kě)能一蹴而就，需要加強中央和(hé)地方的(de)互動，形成“探索—調整—定向—前進”的(de)閉環系統，地方依據中央精神“摸石頭過河(hé)”，獲取經驗教訓，反饋推動中央總結經驗并優化(huà)頂層設計的(de)具體方案，再進一步推動地方深入改革、持續改進。

      （一）中央要明(míng)确劃清紅線

       在新一輪深化(huà)國有企業改革中，不出現國有資産流失是底線，嚴禁國有企業内部分(fēn)肥、暗箱操作和(hé)搞利益輸送是基本要求。應設置改革紅線以防範出現上述問題。如明(míng)确“實現國有資産的(de)真實市場(chǎng)價值是國有企業混合所有制改革的(de)基本目标”，要求按照(zhào)公開、公正、公平、透明(míng)原則，利用(yòng)開放式的(de)市場(chǎng)化(huà)競争機制，嚴格按照(zhào)國家國有資産定價、評估和(hé)交易的(de)細則和(hé)程序操作，保證充分(fēn)、完整、全面、及時(shí)的(de)信息披露，明(míng)确違規操作的(de)處罰規則等。應要求國資監管機構對(duì)此加強過程控制和(hé)事中監督。因爲如果過分(fēn)依賴事後懲處，一方面可(kě)能已經造成不必要的(de)損失，另一方面可(kě)能對(duì)模糊地帶如處理(lǐ)不當或者當年的(de)“摸石頭”行爲導緻事後的(de)違法認定等，會極大(dà)影(yǐng)響改革積極性。

       其次，中央需要明(míng)确不允許改革倒退。如明(míng)确國資監管機構應加快(kuài)職能轉變，從“管企業”轉向“管資本”、從偏重于行政化(huà)管理(lǐ)方式轉向以市場(chǎng)化(huà)管理(lǐ)方式爲主；再如，不允許在解決國有企業員(yuán)工身份等曆史遺留問題時(shí)出現回潮，停止國有企業員(yuán)工身份置換“買而不斷”的(de)做(zuò)法，否則既不堪重負，也(yě)不符合改革方向。

     （二）要建立、完善改革容錯糾錯機制

       在全面深化(huà)改革的(de)進程中，頂層設計需要明(míng)确邊界，既要确保國資安全，也(yě)要激發改革動力，幫助改革者克服畏難情緒。因此，中央在劃清紅線的(de)同時(shí)，還(hái)應進一步建立、完善容錯糾錯機制，用(yòng)容錯機制鼓勵改革，用(yòng)糾錯機制降低試錯成本。如明(míng)确要求各地制定清晰可(kě)行的(de)國資國企改革試點程序，通(tōng)過評估後予以公布。對(duì)試點結果及時(shí)進行評估，總結經驗教訓，不斷完善相關制度。凡是符合程序的(de)改革實踐即使出現問題，建議(yì)給予免責。以鼓勵改革積極性、保護改革者，使改革者勇于擔當、敢于嘗試、不憚于承擔風險，減少出現因畏懼風險而裹足不前的(de)現象。

      （三）鼓勵地方在國有資本管理(lǐ)體制上因地制宜開展創新

       考慮到各地經濟發展的(de)不平衡，各地國有企業發展的(de)主要矛盾不同，中央在劃清紅線和(hé)建立容錯糾錯機制後，可(kě)以放手鼓勵地方在國有資本管理(lǐ)體制改革上因地制宜開展創新。

如可(kě)以允許地方的(de)國有資本管理(lǐ)體系設計和(hé)管理(lǐ)模式相對(duì)靈活，可(kě)以根據本地區(qū)國有企業的(de)數量及國有資産的(de)規模、結構、行業分(fēn)布統籌考慮，不一定完全照(zhào)搬中央模式。

       其次，要允許各地根據發展需要，确定各自工作重點。如中央層面的(de)改革重點可(kě)能是國資委的(de)職能轉變和(hé)國有資本投資運營公司的(de)試點，而地方層面的(de)改革重點可(kě)能是地方投融資平台管理(lǐ)體制的(de)改革。在地方層面，東部地區(qū)國有企業的(de)市場(chǎng)化(huà)程度比較高(gāo)，發展混合所有制經濟的(de)條件更充分(fēn)；而東北(běi)老工業基地，解決國有企業曆史遺留問題可(kě)能是當前一段時(shí)期的(de)工作重點。

        最後，要避免地方互相照(zhào)搬照(zhào)抄國有企業改革方案，要強調改革實效和(hé)時(shí)效。各地應根據地方實際情況和(hé)經濟社會發展階段，因地制宜、有的(de)放矢制訂改革方案和(hé)實施細則；鼓勵地方在深化(huà)國有企業改革中，針對(duì)真實問題、解決實際問題，促進地方國有經濟發展。