資本的(de)本質是一種社會關系，通(tōng)過資本運營實現價值的(de)增值。通(tōng)過國有企業混合所有制改革促進國有資本和(hé)其他(tā)類型的(de)資本取長(cháng)補短，協同共進、融合發展，有利于優化(huà)國有資本布局，放大(dà)各類資本功能，提升國有資本配置和(hé)運行效率。

一、我國國有資本配置現狀及主要問題

（一）國資監管體制機制尚有改善空間

       國資監管主體有待于進一步明(míng)确。國資監管體制存在各市場(chǎng)監管部門交叉監管情況，不僅導緻行政監管資源的(de)浪費, 也(yě)增加了(le)被監管對(duì)象的(de)經營成本。在國資監管信息的(de)阻隔上，各個(gè)部門沒有對(duì)監管信息進行有效共享，沒有形成協同監管的(de)合力。國資監管“條塊分(fēn)割”既分(fēn)散了(le)市場(chǎng)的(de)有限資源，又限制了(le)市場(chǎng)的(de)有效拓展，在當前互聯網扁平化(huà)時(shí)代将面臨更大(dà)的(de)發展壓力。

       國有産權交易市場(chǎng)機制有待健全。國有産權交易監管部門根據各自監管的(de)要求相應出台不同的(de)監管文件，制定不同的(de)監管政策，使用(yòng)不同的(de)監管方法，弱化(huà)了(le)國有産權交易市場(chǎng)的(de)市場(chǎng)化(huà)功能。不同交易機構或交易平台涉及交易的(de)各種規章(zhāng)制度和(hé)操作辦法标準不一，交易數據的(de)統計口徑也(yě)不一緻，不利于市場(chǎng)間交易信息共享和(hé)項目資源互相推介。

       金融資本對(duì)資源調配的(de)支持力度不夠。政府直接配置國有資本的(de)種類和(hé)數量仍然過多(duō)，擁有較多(duō)的(de)公共事業性質的(de)國企，金融行業上市公司缺乏。金融機構在進行信貸投放時(shí)非常注重信用(yòng)水(shuǐ)平，一般對(duì)貸款企業的(de)抵押質押品、企業資質等信息會予以高(gāo)度關注，金融機構對(duì)信貸政策把握不到位支持新興産業力度相對(duì)較弱。

（二）國有資本結構布局待進一步優化(huà)

       我國國有資本産業布局不合理(lǐ)。很大(dà)一部分(fēn)國有資本集中在低效、産能過剩、産業層次不高(gāo)、産業鏈低端的(de)領域内。高(gāo)新技術、互聯網金融、新能源、新材料等新興戰略産業領域國有資本投入占比不高(gāo)，具有産業帶動力、影(yǐng)響力的(de)領域内國有資本占比更是處于較低比例。大(dà)規模的(de)國有資本投入到國民各産業發展，但是産業分(fēn)布較散，未能實現國有資本的(de)規模聚集效應。我國國有資本分(fēn)布涉及行業過多(duō)，行業覆蓋面過寬、戰線分(fēn)布過長(cháng)、資源配置過散、行業主業趨同、同業過度競争、資本集中度不高(gāo)，不利于發揮其在産業發展方向的(de)引導作用(yòng)。基礎和(hé)公益性行業領域布局較爲分(fēn)散。國有資本對(duì)資源的(de)控制力和(hé)影(yǐng)響力未完全發揮，運營效率不高(gāo)，戰略性行業領域國有資本競争力還(hái)不夠強。

       國有企業資本規模小競争力不強。經過了(le)多(duō)年的(de)國有企業改革，我國的(de)國有企業競争力水(shuǐ)平整體有所提高(gāo)，尤其是産生了(le)一批立足國際市場(chǎng)的(de)大(dà)型國企，對(duì)國有資本的(de)布局産生了(le)一定的(de)影(yǐng)響。但是較之發達國家的(de)國際領先跨國公司而言，我國的(de)國有企業仍然存在規模偏小、資源配置力弱、行業集中度偏低，國際競争優勢不強等問題。一些大(dà)型國有企業業務闆塊紛雜(zá)、主業不突出、輔業包袱重，子企業層級過多(duō)、母公司對(duì)子公司管控能力弱。國有企業普遍存在内外部體制機制靈活性相對(duì)不足，面對(duì)行業更新和(hé)産業升級轉型等應對(duì)能力不強，部分(fēn)傳統國有企業盈利能力持續下(xià)降、債務負擔過重、資本運營風險較高(gāo)。國有資本從“散小弱低”企業退出機制不完善，進入具有競争力和(hé)影(yǐng)響力的(de)企業規劃缺乏統籌長(cháng)遠(yuǎn)設計。這(zhè)需要在新一輪的(de)國有企業改革和(hé)國有資本布局中進行戰略方面的(de)調整，堅持國有企業重組整合的(de)基礎上，推動國有資本向具有較強國際競争力的(de)企業及其主業集中，完善企業内外的(de)體制機制，國有資本向擁有自主知識産權、國際知名品牌、行業領先技術、具有一流國際一流企業潛力的(de)國有布局。

（三）混合所有制改革制度體系不完善

       混合所有制改革配套制度不健全。一是員(yuán)工持股操作依據待細化(huà)。需緊密結合國家治理(lǐ)體系建設和(hé)國有企業功能定位，研究明(míng)确國有資本在哪些行業必須獨資，在哪些行業必須控股，在哪些行業可(kě)以參股或完全退出。同時(shí)，需結合不同行業企業特點，優選最佳戰略投資者、探索最合理(lǐ)的(de)股權結構。二是國企民企融合度需加強。國有資本與社會資本在企業文化(huà)、管理(lǐ)理(lǐ)念、價值取向等方面存在差異，混合所有制企業中如何實現兩者真正的(de)有效融合，還(hái)需要進一步探索各類資本協同發展的(de)價值理(lǐ)念、行爲準則和(hé)有效合作規範體系。三是混改後的(de)企業治理(lǐ)機制需進一步完善。混改後的(de)企業在治理(lǐ)機制、管理(lǐ)方法、運行方式、激勵機制等方面都與原先的(de)企業既有的(de)模式存在較大(dà)差異，需要進行既“換湯”又要“換藥”式的(de)改革創新，全面激發企業發展的(de)内外動能。

混合所有制改革推進中所暴露出來(lái)的(de)問題亟待破解。從當前各地推進混改的(de)成效來(lái)看，各區(qū)域間混合所有制改革呈兩極分(fēn)化(huà)趨勢，改革進度各一，大(dà)部分(fēn)地區(qū)混改有待提速。一些地方國企混合所有制改革“名義”重于“實質”，改革不徹底，有的(de)地方國企混改後企業依然沿用(yòng)老的(de)思維和(hé)模式運行企業，有的(de)混改後的(de)企業依然存在“一股獨大(dà)”的(de)問題。混改的(de)範圍和(hé)改革力度尚需進一步加強。從目前來(lái)看，地方混合所有制改革的(de)試點大(dà)多(duō)停留在競争性國有企業的(de)二級（及以下(xià)）公司層面，涉及到集團層面的(de)改革不多(duō)，已開展的(de)地方國企需進一步提升“改”的(de)質量，尤其是地方政府在一級、二級企業完善公司治理(lǐ)結構、強化(huà)激勵方面的(de)進展比較有限，改革的(de)關鍵環節和(hé)領域還(hái)需進一步強化(huà)。

二、以混合所有制改革提升國資運營效率總體思路

       國有資本調整和(hé)優化(huà)的(de)核心是增強國有資本的(de)控制力、影(yǐng)響力和(hé)運行效率，重點解決國有資本“投向哪裏”以及“投入多(duō)少”的(de)問題。未來(lái)我國國有資本布局的(de)方向，主要是按照(zhào)國有資本的(de)基本特性進行資本的(de)安排和(hé)運營，并在國有資本載體的(de)國有企業層面建立和(hé)完善有利于提高(gāo)經營效率的(de)體制機制。

國有企業作爲國有資本的(de)重要載體，加快(kuài)調整企業産權結構、在實現産權多(duō)元化(huà)的(de)基礎上，建立現代企業制度，是提高(gāo)國資運營效率的(de)重要途徑。通(tōng)過國有企業内部法人(rén)治理(lǐ)結構的(de)完善和(hé)外部經營環境的(de)優化(huà)，整合優質資源，提高(gāo)國有資本運營效益，使企業真正實現政企分(fēn)離、政資分(fēn)離，增強國有企業的(de)活力，由傳統企業管理(lǐ)制度向現代企業制度加速轉型升級。

通(tōng)過混合所有制改革，引入具有優勢資源或者核心競争力的(de)戰略投資者，帶動國有企業産業升級，推進各類資本融合發展。以擁有優勢主業的(de)企業爲主導，發揮國有資本運營公司專業平台作用(yòng)，聚焦企業主業闆塊，加大(dà)内部現有優質資源整合和(hé)國有企業之間專業化(huà)整合。國有資本有序地從“規模小”“分(fēn)布散”“盈利弱”“經營差”“産業鏈低”的(de)企業退出，根據産業發展方向适度的(de)向龍頭骨幹企業集中。

以國有企業提質增效爲目标，遵循市場(chǎng)經濟方向，多(duō)措并舉著(zhe)力發展混合所有制經濟，提高(gāo)國有資本的(de)配置和(hé)運營效率。

三、提高(gāo)國有資本配置運營效率對(duì)策建議(yì)

       總體而言，創新和(hé)改革國有資本資源配置可(kě)以分(fēn)别從政府體制機制完善、企業外部資源整合和(hé)增強企業内力建設三個(gè)層面推進。

（一）完善國資管理(lǐ)體制，創新國資監管機制

       加強頂層設計，強化(huà)協調監督。改革國資監管體制，充分(fēn)發揮其對(duì)國有資本監督和(hé)管理(lǐ)的(de)兩項權責。所謂國有資本的(de)“監督”是國資監管部門作爲出資人(rén)對(duì)國有資本的(de)風險防控職能，主要是對(duì)資本授權進行監督，“管理(lǐ)”是以管資本爲主，考核相應的(de)經濟指标，從放活資本經營權的(de)基礎上下(xià)放相應權責，完善資本授權機制和(hé)相應的(de)流程規範。按照(zhào)市場(chǎng)監管與出資人(rén)職責相分(fēn)離的(de)原則，理(lǐ)順國有資本管理(lǐ)體制。建立統一的(de)國有資本出資人(rén)制度，明(míng)确出資人(rén)的(de)權利、義務和(hé)責任。出資人(rén)主要對(duì)其所出資的(de)資本進行負責，重點關注國有資本的(de)投資方向、國有資本的(de)分(fēn)布、國有資本的(de)運營、國有資本的(de)收益、國有資本的(de)風險防範等，而國有資本的(de)具體運營事務由企業依法自行履職。國資監管機構加強對(duì)戰略、投資和(hé)重大(dà)事項的(de)監督，但避免介入過深。加強财務監控的(de)及時(shí)性和(hé)有效性，建立國有企業事前報告制度、事後報告制度和(hé)總體報告制度。

（二）優化(huà)國有資本布局，釋放國有經濟資源

       進一步優化(huà)國有資本産業布局。突出主業，聚焦優勢産業，促進優勢産業發展擴張，并逐步退出劣勢産業。國有資源重點投向基礎性、公共性、戰略性、平台性等關鍵領域、優勢産業和(hé)核心企業。用(yòng)改革的(de)辦法推進布局結構調整優化(huà)，切實改變國有企業“小、散、弱”的(de)狀況。穩妥推進壓縮企業管理(lǐ)層級精簡企業法人(rén)數量工作。加快(kuài)處置“僵屍企業”和(hé)特困企業，通(tōng)過處置“僵屍企業”釋放國有經濟資源。對(duì)具有一定的(de)品牌影(yǐng)響力和(hé)技術競争力、符合産業發展方向，卻又因各種原因暫時(shí)困難的(de)企業，通(tōng)過兼并重組、優化(huà)組合的(de)方式，盤活現有資源，提升企業經營和(hé)競争能力；對(duì)不符合産業發展方向而又長(cháng)期虧損的(de)企業，則應通(tōng)過破産重組、資産處置等方式，将其占據的(de)财政、信貸等資源釋放出來(lái)，爲新興産業或具有創新潛力的(de)企業提供資源支持，進而形成經濟發展的(de)新動能。

       融合發展資本鏈與産業鏈。積極履行國企的(de)社會責任，加強資源整合，延伸上下(xià)遊服務鏈條，打通(tōng)國資業務全産業鏈促進公共資源市場(chǎng)化(huà)配置。通(tōng)過金融行業來(lái)帶動傳統企業轉型升級，将資本鏈與産業鏈融合，對(duì)各類資本協同共進起到雙赢的(de)效果。通(tōng)過調整、優化(huà)國有資本配置結構，消除資源配置中的(de)“擠出效應”，爲民營企業發展提供相對(duì)寬松的(de)資源環境和(hé)營商環境，進一步釋放民營經濟活力。優化(huà)政府投資方式，通(tōng)過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等方式，優先支持引入社會資本的(de)項目。引入保險資金、社保基金等長(cháng)期投資者參與具有戰略性的(de)重點工程投資和(hé)項目運營。鼓勵社會資本投資或參股基礎設施、公用(yòng)事業、公共服務等領域項目，使各類投資者在平等競争中獲取合理(lǐ)收益。在基礎設施和(hé)公共服務領域選擇有代表性的(de)政府投融資項目，開展多(duō)種形式的(de)政府和(hé)社會資本合作試點，加快(kuài)形成可(kě)複制、可(kě)推廣的(de)模式和(hé)經驗。

（三）完善混改制度體系，統籌推進資本整合

      強化(huà)混合所有制改革頂層設計。進一步準确界定國有資本功能，明(míng)确非公有制經濟發展的(de)空間和(hé)範圍，對(duì)混合所有制改革的(de)法律制度和(hé)保障機制進行精細化(huà)設計和(hé)落實。在指标制度、标準制度、統計制度、考評制度、機構組織等方面深化(huà)國企混合所有制改革和(hé)探索創新，形成衡量發展、統計發展、考評發展、組織發展、推動發展的(de)新制度體系。進一步明(míng)确國有企業混合所有制改革重點和(hé)方向，優先選擇主業處于充分(fēn)競争行業和(hé)領域的(de)商業類國有企業，積極推進混合所有制改革。按照(zhào)國有企業分(fēn)類的(de)不同采取相應措施，在引導子公司層面改革的(de)同時(shí)積極探索在集團公司層面推進混合所有制改革。

       積極推進混合所有制改革，動态地調整和(hé)優化(huà)國有資本布局。從資本融合發展的(de)角度出發，本著(zhe)有利于各所有制經濟資本放大(dà)、資源互補、協同并進的(de)原則進行産業布局和(hé)行業發展。充分(fēn)發揮非公有資本在資金、技術、管理(lǐ)、人(rén)才、信息等方面的(de)資源優勢，強化(huà)國有資本在政策、融資、信用(yòng)等方面的(de)優勢。探索建立國有股東“金股”制度，通(tōng)過約定對(duì)特定事項的(de)否決權，确保國有資本在特定領域的(de)控制力。國有企業股權多(duō)元化(huà)的(de)目的(de)在于促進國有企業建立現代化(huà)企業制度，充分(fēn)發揮市場(chǎng)機制在國有資本流動中的(de)調節作用(yòng)。通(tōng)過股權多(duō)元化(huà)可(kě)以分(fēn)擔國有資本投資經營風險，減輕國有企業經營資金壓力和(hé)促進理(lǐ)性經營決策。除少數領域外，要積極發展多(duō)元投資主體公司。目前，國有大(dà)企業多(duō)呈現集團形态，即一個(gè)獨資母公司下(xià)面有若幹個(gè)全資或者控股子公司。多(duō)元主體參與資本投資、運營決策，會産生共同的(de)價值分(fēn)析和(hé)評價，降低因投資失誤而帶來(lái)的(de)國有資本流失風險。加快(kuài)國有企業股權多(duō)元化(huà)進程，尤其是在母公司層面引入私人(rén)資本，以加強政企分(fēn)開和(hé)減少體制風險和(hé)加強國有資本專業化(huà)能力。積極引進戰略投資者，提升企業的(de)整體競争合力，推動企業整體經營機制轉變。