一、引言

公共景區(qū),在本文中特指公共資源依托型景區(qū),是指經政府審定命名并劃定明(míng)确範圍,以國有資源爲主的(de),具有觀賞、文化(huà)或者科學價值,自然、人(rén)文景觀比較集中,環境優美(měi),具有一定旅遊條件,供人(rén)們遊覽、休閑或進行科學、文化(huà)活動的(de)地域。這(zhè)些公共景區(qū)不僅是我國稀缺的(de)、壟斷的(de)自然文化(huà)遺産資源,也(yě)是我國旅遊業發展的(de)主要吸引物(wù)與主力軍。

二、我國公共景區(qū)政府規制曆程及其階段特點

新中國成立以來(lái),我國旅遊景區(qū)行業發展大(dà)緻經曆了(le)4個(gè)階段,即萌芽發展階段（1978年前處于低速發展階段）、起步發展階段（改革開發後進入粗放經營階段）、成長(cháng)發展階段（20世紀80年代末步入規範經營階段）和(hé)快(kuài)速發展階段（20世紀90年代以來(lái)走入體驗經濟階段）。而與之相對(duì)應的(de),公共景區(qū)政府規劃也(yě)經曆了(le)以下(xià)3個(gè)階段：

（一）公共景區(qū)規制停滞階段

即新中國成立後至1979年,景區(qū)發展一直處于停滞階段,此時(shí)正值國家建設的(de)最艱難年代,衆多(duō)自然文化(huà)資源遭受到嚴重破壞,景區(qū)發展處于放任自流狀态,旅遊隻是衆多(duō)事業中的(de)很小一部分(fēn)。

（二）公共景區(qū)加強規制階段

即改革開放後到20世紀90年代中期,從1982年國務院審定公布第一批國家級風景名勝區(qū)、開始興辦森林(lín)公園以來(lái),國家出台了(le)對(duì)公共景區(qū)的(de)衆多(duō)管理(lǐ)措施,包括1985年頒布了(le)《風景名勝區(qū)管理(lǐ)暫行條例》,同年參加《保護世界文化(huà)和(hé)自然遺産國際公約》,1993年出台了(le)《森林(lín)公園管理(lǐ)辦法》,1994年頒布了(le)《自然保護區(qū)管理(lǐ)條例》等,極大(dà)地促進了(le)我國日益瀕危的(de)自然、文化(huà)遺産資源的(de)保護,同時(shí)也(yě)爲“以經濟建設爲中心”的(de)旅遊經濟事業“保駕護航”。

（三）公共景區(qū)放松規制階段

即20世紀90年代後期至今,随著(zhe)我國經濟改革的(de)不斷深入,以及地方發展旅遊經濟的(de)意識不斷增強,公共景區(qū)也(yě)在轉變原先的(de)事業管理(lǐ)體制,積極促進所有權與經營權分(fēn)離,出讓經營權,實行企業化(huà)經營,這(zhè)起始于1997年民間資本參與風景名勝資源的(de)開發與經營,當年湖南(nán)省分(fēn)别以委托經營和(hé)租賃經營方式出讓張家界黃(huáng)龍洞和(hé)寶峰湖的(de)開發經營權,已開發的(de)風景名勝區(qū)也(yě)通(tōng)過旅遊企業的(de)改制進行了(le)景區(qū)經營權的(de)轉讓；2000年,出現了(le)全國首例風景名勝資源旅遊經營企業改制實現經營權轉讓的(de)案例,浙江富春旅遊股份有限公司将49∙6％的(de)國有股權整體轉讓給浙江金都實業有限責任公司,桐廬一半山水(shuǐ)景區(qū)的(de)旅遊經營權交給了(le)民間資本；2001年2月(yuè),四川省旅遊局宣布出讓九寨溝森林(lín)公園等10大(dà)著名旅遊景區(qū)及100多(duō)個(gè)景點的(de)經營權；截至2002年,全國至少有19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市,300多(duō)個(gè)大(dà)小不一的(de)景點加入了(le)出讓經營權的(de)行列；2001年國務院在《關于進一步加快(kuài)旅遊業發展的(de)通(tōng)知》中明(míng)确提出,要鼓勵多(duō)種經濟成分(fēn)參與旅遊業發展,有計劃、有步驟地吸引外資和(hé)港澳台資參與開發旅遊資源；根據我國加入 WTO的(de)承諾,到2003年,外商可(kě)以在我國投資景區(qū),旅遊景區(qū)（點）可(kě)以對(duì)外資實行轉讓經營、出租經營、委托經營等新模式。

三、我國公共景區(qū)放松規制後存在的(de)主要問題

在放松規制的(de)過程中,公共景區(qū)雖然得(de)到了(le)長(cháng)足發展,但其保護與開發、公平與效率的(de)矛盾也(yě)在不斷拉大(dà),出現了(le)以下(xià)因果漸進的(de)6大(dà)問題。

（一）公共景區(qū)條塊管理(lǐ)嚴重,所有權虛化(huà)

長(cháng)期以來(lái),我國對(duì)公共資源,特别是自然文化(huà)遺産資源的(de)管理(lǐ),一直沒有進行明(míng)确的(de)制度安排,在兩種經濟體制的(de)混合和(hé)過渡中,名義上,國家自然文化(huà)遺産資源産權屬全民所有；而實際上,公共景區(qū)資源管轄分(fēn)屬在建設、文物(wù)、林(lín)業、地質、海洋、環保、水(shuǐ)利和(hé)宗教等不同部門管理(lǐ),條塊分(fēn)割、多(duō)頭管理(lǐ)現象嚴重,再加上行政事業性管理(lǐ),導緻景區(qū)産權主體并不明(míng)确,國家缺少一個(gè)專門的(de)、穩定的(de)、權威機構代表國家行使所有權職能,造成所有者的(de)事實缺位和(hé)虛化(huà)；在2006年最新出台的(de)《風景名勝區(qū)管理(lǐ)條例》中,按第四、第五條規定,國家建設主管部門負責全國風景名勝區(qū)的(de)監督管理(lǐ)工作,而由當地縣級以上地方人(rén)民政府設置景區(qū)管理(lǐ)機構負責景區(qū)的(de)保護、利用(yòng)和(hé)統一管理(lǐ)工作；名義上,行政法規賦予國家風景名勝區(qū)管理(lǐ)機構統一管理(lǐ)的(de)最高(gāo)權力,實際上,對(duì)管理(lǐ)工作最根本的(de)管理(lǐ)機構負責人(rén)的(de)任免、監督以及管理(lǐ)經費來(lái)源、使用(yòng)、監督等問題行政法規均未涉及,并且景區(qū)所有者與管理(lǐ)者主體仍未統一。

（二）公共景區(qū)管理(lǐ)體制紊亂,行業指導與行政管理(lǐ)難以統一

公共景區(qū)管理(lǐ)體制經曆了(le)幾上幾下(xià)的(de)變化(huà),目前主要實行綜合管理(lǐ)和(hé)分(fēn)部門管理(lǐ)相結合的(de)管理(lǐ)體制,但由于當前法律法規的(de)含混或缺位,以及行政職能歸地方政府行使,行業部門隻負有行業管理(lǐ)與技術指導職能,導緻景區(qū)管理(lǐ)職能下(xià)放到地方政府,造成國家對(duì)于景區(qū)的(de)管理(lǐ)工作僅僅具有“指導”意義,相對(duì)于地方政府的(de)行政管理(lǐ) （主要通(tōng)過景區(qū)領導人(rén)的(de)任命權）顯得(de)十分(fēn)軟弱,以至于相當多(duō)的(de)景區(qū)管理(lǐ)

工作首先要服從于地方政府拉動地方經濟的(de) “大(dà)局”,而不是以保護好國家的(de)自然文化(huà)遺産資源爲首要任務。同時(shí),在法規缺位情況下(xià),因爲缺乏國家層面的(de)綜合、統一管理(lǐ),分(fēn)散的(de)管理(lǐ)模式勢必會造成管理(lǐ)目标、績效考核标準、社會公平原則等諸多(duō)的(de)不一緻；結果隻能造成對(duì)珍貴的(de)自然文化(huà)遺産資源,以低标準低水(shuǐ)平的(de)維護替代高(gāo)水(shuǐ)平的(de)科學有效的(de)資源保護；以經濟性開發特别是野蠻密集式旅遊開發沖擊資源保護和(hé)資源合理(lǐ)利用(yòng)。

（三）公共景區(qū)管理(lǐ)目标與經營任務交叉,景區(qū)融資渠道狹窄

長(cháng)期以來(lái),公共景區(qū)建設和(hé)管理(lǐ)經費主要依靠各級行政主管部門的(de)部門經費劃撥以及地區(qū)政府的(de)财政撥款,如國家主管部門和(hé)地方政府對(duì)自然保護區(qū)的(de)投資一般僅限于基建、人(rén)頭事業費和(hé)專項補助,社會投資和(hé)國外捐助還(hái)很少；一般來(lái)說經費有限,投入缺口很大(dà),造成了(le)重保護無資金、重資源無效益的(de)尴尬局面；管理(lǐ)體制與财政約束是導緻公共景區(qū)機構的(de)管理(lǐ)目标與經營任務交叉的(de)最重要原因,這(zhè)種交叉問題促使了(le)一些公共景區(qū)走上市場(chǎng)找出路,管理(lǐ)機構由事業單位轉向企業化(huà)經營,直至股票(piào)上市；這(zhè)種貌似國家風景名勝區(qū)管理(lǐ)體制創新的(de)事物(wù),實爲将國家珍稀自然文化(huà)遺産資源市場(chǎng)化(huà),使我國薄弱的(de)自然文化(huà)遺産管理(lǐ)工作雪(xuě)上加霜。

（四）公共景區(qū)代理(lǐ)關系扭曲,集團利益現象嚴重

一些公共景區(qū)管理(lǐ)機構設置比較混亂,政企不分(fēn)、權責不清,将本屬于全社會的(de)公共資源變成了(le)某個(gè)利益集團的(de)“私家園林(lín)”和(hé)“搖錢樹”,各部門集團在景區(qū)“割地開店(diàn)”、管理(lǐ)經營兩不誤,從而扭曲了(le)景區(qū)正常的(de)委托—代理(lǐ)關系,導緻了(le)産權模糊和(hé)激勵失效,嚴重損害了(le)公共利益,造成了(le)“重開發輕保護”下(xià)的(de)資源過度開發和(hé)破壞。特别是随著(zhe)景區(qū)經營權的(de)放開,外部利益集團看好自然文化(huà)遺産資源的(de)資源資産特性以及收益大(dà)風險小甚至無風險性,紛紛向自然文化(huà)遺産資源伸手,出現了(le)衆多(duō)的(de)尋租、低價賤賣等現象；而有些人(rén)簡單地把體制改革與放權和(hé)市場(chǎng)化(huà)等同。殊不知,在國家自然文化(huà)遺産資源管理(lǐ)體制上,放權和(hé)市場(chǎng)化(huà)已經走得(de)比老牌資本主義國家還(hái)要遠(yuǎn)了(le),不僅未合理(lǐ)實現公共利益訴求,而且還(hái)導緻我國自然文化(huà)遺産資源成爲某些利益集團的(de)“賺錢工具”,嚴重幹擾了(le)這(zhè)些公共資源的(de)保護工作。

（五）公共景區(qū)經濟功能無限擴大(dà),價格設置不合理(lǐ)

目前,一些公共景區(qū)正在被急功近利者變成“旅遊經濟開發區(qū)”,這(zhè)種錯位開發使“積極開發”替代了(le)“合理(lǐ)利用(yòng)”,形成了(le)重開發輕保護、重經濟輕資源等不良觀念,乃至出現了(le)景區(qū)城(chéng)市化(huà)、商業化(huà)和(hé)人(rén)工化(huà)的(de)不良趨勢此外。一些公共景區(qū)将門票(piào)作爲最大(dà)的(de)經濟收入,以至于許多(duō)公共景區(qū)的(de)門票(piào)“漲聲”一片,而相應的(de)門票(piào)收入分(fēn)配并不合理(lǐ),景區(qū)維護費和(hé)資源補償費來(lái)源仍舊(jiù)困難,公共景區(qū)門票(piào)沒有體現它的(de)本來(lái)功能。

（六）公共景區(qū)企業表現出程度不同的(de)壟斷經營特征

比如黃(huáng)山旅遊股份公司将“景區(qū)内所有優良企業的(de)經營性資産歸股份公司所有”,并在黃(huáng)山核心區(qū) “精華景區(qū)内,享有優先開發權和(hé)壟斷經營權”,将黃(huáng)山公共資源納入企業的(de)壟斷經營中；其實,當地政府在推動風景區(qū)管理(lǐ)機構企業化(huà)經營、景區(qū)上市過程中,對(duì)風景區(qū)經營服務的(de)壟斷實際上是一種“行政壟斷”；雖然要求景區(qū)内旅遊經營性設施的(de)建設和(hé)經營必須服從保護的(de)目标,但這(zhè)決不影(yǐng)響著(zhe)這(zhè)些握有硬性捆綁經營項目的(de)企業享有壟斷經營的(de)特權。特别是在景區(qū)管理(lǐ)機構與景區(qū)企業的(de)自我代理(lǐ)、壟斷經營、自我監管中,容易促使景區(qū)管理(lǐ)機構工作重點集中于吸引遊客、提高(gāo)門票(piào)收入,即經營性項目上,出現了(le)景區(qū)“人(rén)滿爲患”現象；同時(shí),爲了(le)拉動遊客量,各地政府和(hé)各景區(qū)不惜投巨資在公共景區(qū)核心區(qū)内修建大(dà)型索道、賓館和(hé)娛樂(yuè)場(chǎng)所以應付假日裏超載的(de)遊客量,出現了(le)區(qū)内“屋滿爲患”現象。

四、我國公共景區(qū)未來(lái)政府規制的(de)若幹建議(yì)

針對(duì)上述問題,我國公共景區(qū)在未來(lái)政府規制必須在強調保護與開發動态平衡、公平與效率雙向兼顧的(de)前提下(xià),研究“市場(chǎng)失靈”和(hé)“規制失效”下(xià)公共景區(qū)政府規制優化(huà)的(de)途徑,從而進入了(le)再規制與放松規制并存階段,以期更好地實現保護作爲人(rén)類遺産的(de)資源和(hé)滿足人(rén)們的(de)旅遊休閑需求的(de)雙向功能,平衡公共景區(qū)各相關利益集團的(de)權益要求,提高(gāo)公共景區(qū)整體福利。

（一）在肯定公共景區(qū)所有權與經營權分(fēn)離的(de)基礎上,完善以經營權轉讓爲核心的(de)公共景區(qū)産權流轉（運行）制度

在強調“市場(chǎng)在資源配置中的(de)基礎性作用(yòng)”的(de)同時(shí),發揮制度在解決公共領域“市場(chǎng)失靈”、有效供給、公平發展等方面的(de)關鍵性作用(yòng),從而爲各類公共景區(qū)如何推進資源向産品、資源向資本的(de)合理(lǐ)轉化(huà),資源權益進入産品市場(chǎng)和(hé)資本市場(chǎng)實現高(gāo)效益運作提供制度保障；同時(shí)通(tōng)過合理(lǐ)地評估公共旅遊資産的(de)現存價值和(hé)未來(lái)增值,構建公平、有效的(de)公共景區(qū)産權變更、流轉與交易等運行機制,确保國有旅遊資産的(de)保值與增值任務,促進景區(qū)各利益相關主體的(de)權責利分(fēn)配,實現景區(qū)保護公共資源和(hé)承擔社會公益的(de)功能,達到可(kě)持續發展的(de)目的(de)。

（二）結合景區(qū)政企制度設置,根據産權有效運行要求,進一步完善公共景區(qū)委托代理(lǐ)契約關系

構築合理(lǐ)有效的(de)景區(qū)企業代理(lǐ)機制,完善景區(qū)委托管理(lǐ)契約制度,從而理(lǐ)順景區(qū)管理(lǐ)機構與景區(qū)企業的(de)關系,通(tōng)過相關制度設計來(lái)保障企業能夠在景區(qū)競争性業務領域實現市場(chǎng)化(huà)、企業化(huà)和(hé)專業化(huà)中發揮主體作用(yòng)；從而建立起适應不同類型公共景區(qū)的(de)管理(lǐ)體制,以整合公共景區(qū)多(duō)元化(huà)目标與功能,協調各相關利益主體的(de)利益訴求,以确保實現“強調公平兼顧效率、嚴格保護積極開發”的(de)雙重要求,避免引發公地悲劇、擁擠、利益沖突等問題,提高(gāo)資源配置效率,促進利益平衡與增加整體福利。

（三）設計和(hé)實施體現公平、公益性,追求高(gāo)效率的(de)政府幹預方式,達到“科學”、“和(hé)諧”發展公共景區(qū)事業的(de)目标

公共景區(qū)承擔著(zhe)社會公益事業和(hé)市場(chǎng)經濟企業的(de)“雙頭重任”,存在保護與開發、公平與效率的(de)矛盾,政府幹預一向占據主導地位,但原有體制下(xià)的(de)政府幹預隻會造成低效率,舊(jiù)的(de)管制體系反而成爲有效治理(lǐ)的(de)障礙,必須探索從公共利益範式到利益集團範式下(xià)的(de)激勵性規制體系,在新的(de)管理(lǐ)體制下(xià),尋找和(hé)嘗試新的(de)政府幹預手段,以提高(gāo)政府規制效果。

綜上所述,我國公共景區(qū)政府規制經曆了(le)停滞階段、規制階段和(hé)放松規制階段,将進入再規制與放松規制并存階段,通(tōng)過産權規制、稅費規制、價格規制、特許經營權規制和(hé)進入退出規制等衆多(duō)途徑和(hé)方法,以促進我國公共景區(qū)科學、和(hé)諧發展。