國務院關于促進旅遊業改革發展的(de)若幹意見

國發〔2014〕31号

各省、自治區(qū)、直轄市人(rén)民政府，國務院各部委、各直屬機構：

旅遊業是現代服務業的(de)重要組成部分(fēn)，帶動作用(yòng)大(dà)。加快(kuài)旅遊業改革發展，是适應人(rén)民群衆消費升級和(hé)産業結構調整的(de)必然要求，對(duì)于擴就業、增收入，推動中西部發展和(hé)貧困地區(qū)脫貧緻富，促進經濟平穩增長(cháng)和(hé)生态環境改善意義重大(dà)，對(duì)于提高(gāo)人(rén)民生活質量、培育和(hé)踐行社會主義核心價值觀也(yě)具有重要作用(yòng)。爲進一步促進旅遊業改革發展，現提出如下(xià)意見。

一、樹立科學旅遊觀

（一）創新發展理(lǐ)念。全面貫徹落實黨的(de)十八大(dà)和(hé)十八屆二中、三中全會精神，按照(zhào)建設中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局的(de)要求，堅持深化(huà)改革、依法興旅，處理(lǐ)好政府與市場(chǎng)的(de)關系，推動形成政府依法監管、企業守法經營、遊客文明(míng)旅遊的(de)發展格局；堅持融合發展，推動旅遊業發展與新型工業化(huà)、信息化(huà)、城(chéng)鎮化(huà)和(hé)農業現代化(huà)相結合，實現經濟效益、社會效益和(hé)生态效益相統一；堅持以人(rén)爲本，積極營造良好的(de)旅遊環境，讓廣大(dà)遊客遊得(de)放心、遊得(de)舒心、遊得(de)開心，在旅遊過程中發現美(měi)、享受美(měi)、傳播美(měi)。

（二）加快(kuài)轉變發展方式。以轉型升級、提質增效爲主線，推動旅遊産品向觀光(guāng)、休閑、度假并重轉變，滿足多(duō)樣化(huà)、多(duō)層次的(de)旅遊消費需求；推動旅遊開發向集約型轉變，更加注重資源能源節約和(hé)生态環境保護，更加注重文化(huà)傳承創新，實現可(kě)持續發展；推動旅遊服務向優質服務轉變，實現标準化(huà)和(hé)個(gè)性化(huà)服務的(de)有機統一。到2020年，境内旅遊總消費額達到5.5萬億元，城(chéng)鄉居民年人(rén)均出遊4.5次，旅遊業增加值占國内生産總值的(de)比重超過5%。

二、增強旅遊發展動力

（三）深化(huà)旅遊改革。加快(kuài)政府職能轉變，進一步簡政放權，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用(yòng)。加快(kuài)推進旅遊領域政企分(fēn)開、政事分(fēn)開，切實發揮各類旅遊行業協會作用(yòng)，鼓勵中介組織發展。建立公開透明(míng)的(de)市場(chǎng)準入标準和(hé)運行規則，打破行業、地區(qū)壁壘，推動旅遊市場(chǎng)向社會資本全面開放。各地要破除對(duì)旅行社跨省設分(fēn)社、設門市的(de)政策限制，鼓勵品牌信譽度高(gāo)的(de)旅行社和(hé)旅遊車船公司跨地區(qū)連鎖經營。積極培育壯大(dà)市場(chǎng)主體，扶持特色旅遊企業，鼓勵發展專業旅遊經營機構，推動優勢旅遊企業實施跨地區(qū)、跨行業、跨所有制兼并重組，打造跨界融合的(de)産業集團和(hé)産業聯盟，支持具有自主知識産權、民族品牌的(de)旅遊企業做(zuò)大(dà)做(zuò)強。穩步推進建立國家公園體制，實現對(duì)國家自然和(hé)文化(huà)遺産地更有效的(de)保護和(hé)利用(yòng)。抓緊建立景區(qū)門票(piào)預約制度，對(duì)景區(qū)遊客進行最大(dà)承載量控制。統一國際國内旅遊服務标準。完善旅遊統計指标體系和(hé)調查方法，建立科學的(de)旅遊發展考核評價體系。取消邊境旅遊項目審批，将旅行社經營邊境遊資格審批和(hé)外商投資旅行社業務許可(kě)下(xià)放至省級旅遊部門。

（四）推動區(qū)域旅遊一體化(huà)。進一步深化(huà)對(duì)外合資合作，支持有條件的(de)旅遊企業“走出去”，積極開拓國際市場(chǎng)。完善國内國際區(qū)域旅遊合作機制，建立互聯互通(tōng)的(de)旅遊交通(tōng)、信息和(hé)服務網絡，加強區(qū)域性客源互送，構建務實高(gāo)效、互惠互利的(de)區(qū)域旅遊合作體。圍繞絲綢之路經濟帶和(hé)21世紀海上絲綢之路建設，在東盟—湄公河(hé)流域開發合作、大(dà)湄公河(hé)次區(qū)域經濟合作、中亞區(qū)域經濟合作、圖們江地區(qū)開發合作以及孟中印緬經濟走廊、中巴經濟走廊等區(qū)域次區(qū)域合作機制框架下(xià)，采取有利于邊境旅遊的(de)出入境政策，推動中國同東南(nán)亞、南(nán)亞、中亞、東北(běi)亞、中東歐的(de)區(qū)域旅遊合作。積極推動中非旅遊合作。加強旅遊雙邊合作，辦好與相關國家的(de)旅遊年活動。

（五）大(dà)力拓展入境旅遊市場(chǎng)。完善國家旅遊宣傳推廣體系，采取政府購(gòu)買服務等方式，逐步實現國家旅遊宣傳促銷專業化(huà)、市場(chǎng)化(huà)。建立多(duō)語種的(de)國家旅遊宣傳推廣網站，加強國家旅遊形象宣傳。研究促進外國人(rén)入境過境旅遊簽證便利化(huà)措施，推動符合規定條件的(de)對(duì)外開放口岸開展外國人(rén)簽證業務，逐步優化(huà)完善外國人(rén)72小時(shí)過境免簽政策，推動外國人(rén)72小時(shí)過境免簽城(chéng)市數量适當、布局合理(lǐ)。統籌研究部分(fēn)國家旅遊團入境免簽政策，優化(huà)郵輪出入境政策。爲外國旅客提供簽證和(hé)入出境便利，不斷提高(gāo)簽證簽發、邊防檢查等出入境服務水(shuǐ)平。

三、拓展旅遊發展空間

（六）積極發展休閑度假旅遊。在城(chéng)鄉規劃中要統籌考慮國民休閑度假需求。加強設施建設，完善服務功能，合理(lǐ)優化(huà)布局，營造居民休閑度假空間。積極推動體育旅遊，加強競賽表演、健身休閑與旅遊活動的(de)融合發展，支持和(hé)引導有條件的(de)體育運動場(chǎng)所面向遊客開展體育旅遊服務。推進整形整容、内外科等優勢醫療資源面向國内外提供醫療旅遊服務。發揮中醫藥優勢，形成一批中醫藥健康旅遊服務産品。規範服務流程和(hé)服務标準，發展特色醫療、療養康複、美(měi)容保健等醫療旅遊。有條件的(de)城(chéng)市要加快(kuài)建設慢(màn)行綠道。建立旅居全挂車營地和(hé)露營地建設标準，完善旅居全挂車上路通(tōng)行的(de)政策措施，推出具有市場(chǎng)吸引力的(de)鐵路旅遊産品。積極發展森林(lín)旅遊、海洋旅遊。繼續支持郵輪遊艇、索道纜車、遊樂(yuè)設施等旅遊裝備制造國産化(huà)，積極發展郵輪遊艇旅遊、低空飛(fēi)行旅遊。

（七）大(dà)力發展鄉村(cūn)旅遊。依托當地區(qū)位條件、資源特色和(hé)市場(chǎng)需求，挖掘文化(huà)内涵，發揮生态優勢，突出鄉村(cūn)特點，開發一批形式多(duō)樣、特色鮮明(míng)的(de)鄉村(cūn)旅遊産品。推動鄉村(cūn)旅遊與新型城(chéng)鎮化(huà)有機結合，合理(lǐ)利用(yòng)民族村(cūn)寨、古村(cūn)古鎮，發展有曆史記憶、地域特色、民族特點的(de)旅遊小鎮，建設一批特色景觀旅遊名鎮名村(cūn)。加強規劃引導，提高(gāo)組織化(huà)程度，規範鄉村(cūn)旅遊開發建設，保持傳統鄉村(cūn)風貌。加強鄉村(cūn)旅遊精準扶貧，紮實推進鄉村(cūn)旅遊富民工程，帶動貧困地區(qū)脫貧緻富。統籌利用(yòng)惠農資金加強衛生、環保、道路等基礎設施建設，完善鄉村(cūn)旅遊服務體系。加強鄉村(cūn)旅遊從業人(rén)員(yuán)培訓，鼓勵旅遊專業畢業生、專業志願者、藝術和(hé)科技工作者駐村(cūn)幫扶，爲鄉村(cūn)旅遊發展提供智力支持。

（八）創新文化(huà)旅遊産品。鼓勵專業藝術院團與重點旅遊目的(de)地合作，打造特色鮮明(míng)、藝術水(shuǐ)準高(gāo)的(de)專場(chǎng)劇目。大(dà)力發展紅色旅遊，加強革命傳統教育，大(dà)力弘揚以愛(ài)國主義爲核心的(de)民族精神和(hé)以改革創新爲核心的(de)時(shí)代精神，積極培育和(hé)踐行社會主義核心價值觀。規範整合會展活動，發揮具有地方和(hé)民族特色的(de)傳統節慶品牌效應，組織開展群衆參與性強的(de)文化(huà)旅遊活動。杜絕低水(shuǐ)平的(de)人(rén)造景觀建設，規範發展主題公園。支持傳統戲劇的(de)排練演出場(chǎng)所、傳統手工藝的(de)傳習(xí)場(chǎng)所和(hé)傳統民俗活動場(chǎng)所建設。在文化(huà)旅遊産品開發中，反對(duì)低俗、庸俗、媚俗内容，抵制封建迷信，嚴厲打擊黃(huáng)賭毒。

（九）積極開展研學旅行。按照(zhào)全面實施素質教育的(de)要求，将研學旅行、夏令營、冬令營等作爲青少年愛(ài)國主義和(hé)革命傳統教育、國情教育的(de)重要載體，納入中小學生日常德育、美(měi)育、體育教育範疇，增進學生對(duì)自然和(hé)社會的(de)認識，培養其社會責任感和(hé)實踐能力。按照(zhào)教育爲本、安全第一的(de)原則，建立小學階段以鄉土鄉情研學爲主、初中階段以縣情市情研學爲主、高(gāo)中階段以省情國情研學爲主的(de)研學旅行體系。加強對(duì)研學旅行的(de)管理(lǐ)，規範中小學生集體出國旅行。支持各地依托自然和(hé)文化(huà)遺産資源、大(dà)型公共設施、知名院校、工礦企業、科研機構，建設一批研學旅行基地，逐步完善接待體系。鼓勵對(duì)研學旅行給予價格優惠。

（十）大(dà)力發展老年旅遊。結合養老服務業、健康服務業發展，積極開發多(duō)層次、多(duō)樣化(huà)的(de)老年人(rén)休閑養生度假産品。規劃引導各類景區(qū)加強老年旅遊服務設施建設，嚴格執行無障礙環境建設标準，适當配備老年人(rén)、殘疾人(rén)出行輔助器具。鼓勵地方和(hé)企業針對(duì)老年旅遊推出經濟實惠的(de)旅遊産品和(hé)優惠措施。抓緊制定老年旅遊服務規範，推動形成專業化(huà)的(de)老年旅遊服務品牌。旅遊景區(qū)門票(piào)針對(duì)老年人(rén)的(de)優惠措施要打破戶籍限制。

（十一）擴大(dà)旅遊購(gòu)物(wù)消費。實施中國旅遊商品品牌建設工程，重視旅遊紀念品創意設計，提升文化(huà)内涵和(hé)附加值，加強知識産權保護，培育體現地方特色的(de)旅遊商品品牌。傳承和(hé)弘揚老字号品牌，加大(dà)對(duì)老字号紀念品的(de)開發力度。整治規範旅遊紀念品市場(chǎng)，大(dà)力發展具有地方特色的(de)商業街(jiē)區(qū)，鼓勵發展特色餐飲、主題酒店(diàn)。鼓勵各地推出旅遊商品推薦名單。在具備條件的(de)口岸可(kě)按照(zhào)規定設立出境免稅店(diàn)，優化(huà)商品品種，提高(gāo)國内精品知名度。研究完善境外旅客購(gòu)物(wù)離境退稅政策，将實施範圍擴大(dà)至全國符合條件的(de)地區(qū)。在切實落實進出境遊客行李物(wù)品監管的(de)前提下(xià)，研究新增進境口岸免稅店(diàn)的(de)可(kě)行性。鼓勵特色商品購(gòu)物(wù)區(qū)建設，提供金融、物(wù)流等便利服務，發展購(gòu)物(wù)旅遊。

四、優化(huà)旅遊發展環境

（十二）完善旅遊交通(tōng)服務。高(gāo)速公路、高(gāo)速鐵路和(hé)機場(chǎng)建設要統籌考慮旅遊發展需要。完善加油站點和(hé)高(gāo)速公路服務區(qū)的(de)旅遊服務功能，加快(kuài)推進高(gāo)速公路電子不停車收費系統（ETC）建設。将通(tōng)往旅遊區(qū)的(de)标志納入道路交通(tōng)标志範圍，完善指引、旅遊符号等标志設置。推進旅遊交通(tōng)設施無障礙建設與改造。重點旅遊景區(qū)要健全交通(tōng)集散體系。增開旅遊目的(de)地與主要客源地之間的(de)列車和(hé)旅遊專列，完善火車站、高(gāo)速列車、旅遊專列的(de)旅遊服務功能，鼓勵對(duì)旅遊團隊火車票(piào)價實行優惠政策。加強高(gāo)鐵車站與城(chéng)市、景區(qū)的(de)交通(tōng)銜接。支持重點旅遊城(chéng)市開通(tōng)和(hé)增加與主要客源地之間的(de)航線，支持低成本航空和(hé)旅遊支線航空發展，鼓勵按規定開展國内旅遊包機業務。規劃引導沿江沿海公共旅遊碼頭建設，增開國際、國内郵輪航線。制定旅遊信息化(huà)标準，加快(kuài)智慧景區(qū)、智慧旅遊企業建設，完善旅遊信息服務體系。

（十三）保障旅遊安全。加強旅遊道路特别是橋梁、隧道等交通(tōng)安全和(hé)食品安全監督檢查，對(duì)客運索道、大(dà)型遊樂(yuè)設施等旅遊場(chǎng)所特種設備定期開展安全檢測。完善旅遊安全服務規範，旅遊從業人(rén)員(yuán)上崗前要進行安全風險防範及應急救助技能培訓。旅行社、景區(qū)要對(duì)參與高(gāo)風險旅遊項目的(de)旅遊者進行風險提示，并開展安全培訓。景區(qū)要加強安全防護和(hé)消防設施建設。按照(zhào)屬地管理(lǐ)原則，建立健全旅遊景區(qū)突發事件、高(gāo)峰期大(dà)客流應對(duì)處置機制和(hé)旅遊安全預警信息發布制度，将其納入當地統一的(de)應急體系。重點景區(qū)要配備專業的(de)醫療和(hé)救援隊伍，有條件的(de)可(kě)納入國家應急救援基地統籌建設。

（十四）加強市場(chǎng)誠信建設。在社會誠信體系建設中，加快(kuài)完善旅遊相關企業和(hé)從業人(rén)員(yuán)誠信記錄。行業協會要完善行業自律規則和(hé)機制，引導會員(yuán)企業誠信經營。建立嚴重違法企業“黑(hēi)名單”制度，加大(dà)曝光(guāng)力度，完善違法信息共享機制。加強旅遊市場(chǎng)綜合執法，依法嚴厲打擊“黑(hēi)導遊”和(hé)誘導、欺騙、強迫遊客消費等行爲，依法嚴肅查處串通(tōng)漲價、哄擡價格和(hé)價格欺詐的(de)行爲，積極營造誠實守信的(de)消費環境，引導旅遊者文明(míng)消費。充分(fēn)發揮旅遊者、社會公衆及新聞媒體的(de)監督和(hé)引導作用(yòng)，推進旅遊服務質量提升。推動景區(qū)景點進一步做(zuò)好文明(míng)創建和(hé)文明(míng)旅遊宣傳引導工作，加大(dà)景區(qū)文明(míng)旅遊執法，杜絕亂刻亂畫(huà)、随地吐痰、亂丢垃圾等行爲。

（十五）規範景區(qū)門票(piào)價格。利用(yòng)風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、文物(wù)保護單位等公共資源建設的(de)景區(qū)門票(piào)以及景區(qū)内另行收費的(de)遊覽場(chǎng)所、交通(tōng)工具等項目價格要實行政府定價或者政府指導價，體現公益性，嚴格控制價格上漲。景區(qū)應嚴格按照(zhào)規定，對(duì)未成年人(rén)、在校學生、老人(rén)、軍人(rén)、殘疾人(rén)等實行門票(piào)費用(yòng)減免。所有景區(qū)都要在醒目位置公示門票(piào)價格、另行收費項目的(de)價格及團體收費價格。要進一步加強價格監管，堅決制止各類變相漲價行爲。

五、完善旅遊發展政策

（十六）切實落實職工帶薪休假制度。強化(huà)全社會依法休假理(lǐ)念，将帶薪年休假制度落實情況納入各地政府議(yì)事日程，作爲勞動監察和(hé)職工權益保障的(de)重要内容，推動機關、企事業單位加快(kuài)落實職工帶薪年休假制度。鼓勵職工結合個(gè)人(rén)需要和(hé)工作實際分(fēn)段靈活安排帶薪年休假。在教學時(shí)間總量不變的(de)情況下(xià)，高(gāo)等學校可(kě)結合實際調整寒、暑假時(shí)間，中小學可(kě)按有關規定安排放春假，爲職工落實帶薪年休假創造條件。

（十七）加強旅遊基礎設施建設。加強景區(qū)旅遊道路、步行道、停車場(chǎng)、廁所、供水(shuǐ)供電、應急救援、遊客信息服務以及垃圾污水(shuǐ)處理(lǐ)、安防消防等基礎設施建設，圍繞重點旅遊區(qū)和(hé)旅遊線路，進一步完善遊客咨詢、标志标牌等公共服務設施，集中力量開發建設一批新的(de)自然生态環境良好、文化(huà)科普教育功能完善、在國内外具有較強吸引力的(de)精品景區(qū)和(hé)特色旅遊目的(de)地。編制全國生态旅遊發展規劃，加強對(duì)國家重點旅遊區(qū)域的(de)指導，抓好集中連片特困地區(qū)旅遊資源整體開發，引導生态旅遊健康發展。各級政府要重視旅遊基礎設施建設。中央政府要加大(dà)對(duì)中西部地區(qū)重點景區(qū)、鄉村(cūn)旅遊、紅色旅遊、集中連片特困地區(qū)生态旅遊等旅遊基礎設施和(hé)生态環境保護設施建設的(de)支持力度。

（十八）加大(dà)财政金融扶持。抓緊研究新形勢下(xià)中央财政支持旅遊業發展的(de)相關政策，做(zuò)好國家旅遊宣傳推廣、規劃編制、人(rén)才培養和(hé)旅遊公共服務體系建設。國家支持服務業、中小企業、新農村(cūn)建設、扶貧開發、節能減排等專項資金，要将符合條件的(de)旅遊企業和(hé)項目納入支持範圍。政府引導，推動設立旅遊産業基金。支持符合條件的(de)旅遊企業上市，通(tōng)過企業債、公司債、中小企業私募債、短期融資券、中期票(piào)據、中小企業集合票(piào)據等債務融資工具，加強債券市場(chǎng)對(duì)旅遊企業的(de)支持力度，發展旅遊項目資産證券化(huà)産品。加大(dà)對(duì)小型微型旅遊企業和(hé)鄉村(cūn)旅遊的(de)信貸支持。

（十九）優化(huà)土地利用(yòng)政策。堅持節約集約用(yòng)地，按照(zhào)土地利用(yòng)總體規劃、城(chéng)鄉規劃安排旅遊用(yòng)地的(de)規模和(hé)布局，嚴格控制旅遊設施建設占用(yòng)耕地。改革完善旅遊用(yòng)地管理(lǐ)制度，推動土地差别化(huà)管理(lǐ)與引導旅遊供給結構調整相結合。編制和(hé)調整土地利用(yòng)總體規劃、城(chéng)鄉規劃和(hé)海洋功能區(qū)規劃時(shí)，要充分(fēn)考慮相關旅遊項目、設施的(de)空間布局和(hé)建設用(yòng)地要求，規範用(yòng)海及海岸線占用(yòng)。年度土地供應要适當增加旅遊業發展用(yòng)地。進一步細化(huà)利用(yòng)荒地、荒坡、荒灘、垃圾場(chǎng)、廢棄礦山、邊遠(yuǎn)海島和(hé)石漠化(huà)土地開發旅遊項目的(de)支持措施。在符合規劃和(hé)用(yòng)途管制的(de)前提下(xià)，鼓勵農村(cūn)集體經濟組織依法以集體經營性建設用(yòng)地使用(yòng)權入股、聯營等形式與其他(tā)單位、個(gè)人(rén)共同開辦旅遊企業，修建旅遊設施涉及改變土地用(yòng)途的(de)，依法辦理(lǐ)用(yòng)地審批手續。

（二十）加強人(rén)才隊伍建設。實施“人(rén)才強旅、科教興旅”戰略，編制全國旅遊人(rén)才中長(cháng)期發展規劃，優化(huà)人(rén)才發展的(de)體制機制。加強旅遊學科體系建設，優化(huà)專業設置，深化(huà)專業教學改革，大(dà)力發展旅遊職業教育。建立完善旅遊人(rén)才評價制度，培育職業經理(lǐ)人(rén)市場(chǎng)。推動導遊管理(lǐ)體制改革，建立健全導遊評價制度，落實導遊薪酬和(hé)社會保險制度，逐步建立導遊職級、服務質量與報酬相一緻的(de)激勵機制。加強與高(gāo)等院校、企業合作，建立一批國家旅遊人(rén)才教育培訓基地，加強導遊等旅遊從業人(rén)員(yuán)培訓，不斷提高(gāo)素質和(hé)能力。鼓勵專家學者和(hé)大(dà)學生等積極參加旅遊志願者活動。把符合條件的(de)旅遊服務從業人(rén)員(yuán)納入就業扶持範圍，落實好相關扶持政策。支持旅遊科研單位和(hé)旅遊規劃單位建設，加強旅遊基礎理(lǐ)論和(hé)應用(yòng)研究。

各地區(qū)、各有關部門要高(gāo)度重視促進旅遊業改革發展工作，加強組織領導，确保各項任務措施落到實處。各地要結合本地區(qū)實際，制定具體實施意見，大(dà)膽探索，勇于創新，推動本地區(qū)旅遊業改革發展不斷邁上新台階。各地要加強規劃引導，重視對(duì)旅遊資源和(hé)生态環境的(de)保護，防止重複建設。各有關部門要抓緊制定相關政策措施的(de)實施細則。要深入貫徹實施《中華人(rén)民共和(hé)國旅遊法》，落實配套法規。發展改革委、旅遊局要定期彙總各地區(qū)及有關部門對(duì)本意見的(de)貫徹執行情況并開展督促檢查。各級旅遊行政管理(lǐ)及相關部門要充分(fēn)發揮職能優勢，加強協調配合，促進旅遊業健康可(kě)持續發展。

附件：重點任務分(fēn)工及進度安排表

重點任務分(fēn)工及進度安排表