自2013年十八屆三中全會通(tōng)過《中共中央關于全面深化(huà)改革若幹重大(dà)問題的(de)決定》後，上海市在同年12月(yuè)發布《關于進一步深化(huà)上海國資改革促進企業發展的(de)意見》（也(yě)稱“上海國資國企改革20條”），随後，各地方政府紛紛出台國資國企的(de)改革方案，組建或改建國有資本投資公司和(hé)運營公司(簡稱“兩類公司”)。目前，地方省級政府層面改組組建150多(duō)家國有資本投資運營公司，約占省屬企業數量的(de)10%，此外，還(hái)有市、縣級政府改組組建的(de)大(dà)量的(de)“兩類公司”。

各地“兩類公司”試點過程逐漸形成了(le)一些具有特色的(de)模式，比較典型的(de)是上海國際集團和(hé)上海國盛集團爲代表的(de)“雙輪驅動”模式、山東國投和(hé)山東其他(tā)省屬企業爲代表的(de)“1+N”模式、江蘇省國信集團爲代表的(de)“混合一體化(huà)”模式。這(zhè)些模式具有以下(xià)五個(gè)方面特點：

第一，均通(tōng)過建立“國資委-平台公司-專業化(huà)公司”的(de)三級架構，從而發揮國資委出資人(rén)職責的(de)作用(yòng)，實現企業經營自主權利由國資委向平台公司再到專業化(huà)子公司的(de)層層下(xià)放。

第二，各平台公司和(hé)專業化(huà)子公司都在不同程度上對(duì)以董事會爲核心的(de)現代法人(rén)治理(lǐ)結構進行完善，部分(fēn)公司已經建立起外部董事占多(duō)數的(de)制度。

第三，推進股權多(duō)元化(huà)和(hé)混合所有制改革，子公司層面以引入戰略投資者、員(yuán)工持股、定向增發等方式的(de)混合所有制改革爲主，集團（平台公司）層面則大(dà)多(duō)通(tōng)過股權劃轉或轉讓以及引入其他(tā)國有資本等方式進行股權多(duō)元化(huà)改革。

第四，通(tōng)過職業經理(lǐ)人(rén)、市場(chǎng)化(huà)選聘以及契約化(huà)管理(lǐ)等制度建立和(hé)完善市場(chǎng)化(huà)經營機制。無論是普通(tōng)員(yuán)工還(hái)是企業中高(gāo)層領導，均通(tōng)過市場(chǎng)化(huà)機制來(lái)實現“能上能下(xià)、能進能出”。

第五，加強黨的(de)領導，落實黨委會在董事會、經理(lǐ)層重大(dà)問題決策的(de)前置程序，完善“三重一大(dà)”決策制度等。

然而，地方“兩類公司”試點探索中的(de)“山西模式”因其改革的(de)相對(duì)徹底性和(hé)全國的(de)唯一性頗受關注，山西省政府直接把所有省屬企業資産2萬多(duō)億元授權山西省國有資本運營公司運營，省國資委把發展戰略、企業重組、資本收益、産權（股權）流轉、資本運作、企業經營業績考核等出資人(rén)管資本職責全部轉授給省國有資本運營公司，賦予公司相對(duì)完整的(de)出資人(rén)職責。下(xià)邊對(duì)“山西模式”作較爲詳細的(de)介紹，并分(fēn)析這(zhè)一模式成功的(de)經驗和(hé)在全國推廣需要重視的(de)方面，從而爲我國“兩類公司”試點深入推進提供參考。

一、國資運營“品”字架構

       2017年7月(yuè)，山西省組建全省唯一的(de)兩類公司平台——山西省國有資本投資運營有限公司，拉開省屬國資整合、國資管理(lǐ)體制改革的(de)序幕。2020年4月(yuè)14日，山西省人(rén)民政府公布《山西省人(rén)民政府關于同意山西省國有資本投資運營有限公司更名及公司章(zhāng)程的(de)批複》，山西省國有資本投資運營有限公司更名爲山西省國有資本運營有限公司(以下(xià)簡稱“山西國資公司”)，同時(shí)通(tōng)過了(le)新的(de)公司章(zhāng)程。山西國資公司注冊資本伍佰億元，山西省政府以所持有關省屬企業的(de)股權出資。山西省政府決定國資運營公司的(de)投資、擔保及融資事項，嚴控風險；省國資委将代表山西省政府履行的(de)出資人(rén)“管資本”職權全部授予山西國資公司承擔，僅代表山西省政府對(duì)山西國資公司履行出資人(rén)監管職責；山西國資公司進行國有資本運營管理(lǐ)和(hé)省政府授權開展的(de)其他(tā)業務，具體如下(xià)圖一所示。山西國資公司由省國資委劃入全部省屬國有企業和(hé)晉商信用(yòng)增進投資股份有限公司的(de)國有股權組成，總資産超過2萬億元，彙集了(le)全部省屬煤炭、能源、冶金、電力、裝備制造、基礎設施建設、消費等多(duō)領域國有資産于一體的(de)省屬國有資本投資運營平台。

二、深化(huà)授權放權改革

       2020年2月(yuè)，原山西省國資委黨委書(shū)記、主任郭保民，攜國資委三位副主任調任山西國資公司。2020年4月(yuè)山西國資公司《公司章(zhāng)程》中明(míng)确公司“是履行國有資本出資人(rén)‘管資本’職責的(de)機構”這(zhè)一核心定位；并明(míng)确省國資委按照(zhào)“分(fēn)級授權、厘清職責、品字架構”改革總體要求,将省屬企業發展戰略、企業重組、資本收益、産權(股權)流轉、資本運作、薪酬分(fēn)配、企業經營業績考核等出資人(rén)“管資本”職責,全部授權省國資運營公司履行。2020年5月(yuè)山西國資公司發布《山西省國有資本運營有限公司履行出資人(rén)職責指引》，緊緊圍繞國資運營公司市場(chǎng)化(huà)管資本的(de)職責定位，聚焦國有資本“進退流轉保”平台功能，從戰略規劃、投資管理(lǐ)、資産流轉、改革改組、債券發行、風控審計、業績考核、資本收益等各個(gè)方面，分(fēn)七類33個(gè)子項，明(míng)确了(le)國資運營公司履職事項、主要内容、工作流程，細化(huà)了(le)公司各部門工作職責，并對(duì)工作内容進行标準化(huà)、程序化(huà)、圖表化(huà)呈現，如圖二所示。這(zhè)使省屬企業對(duì)國資運營公司履職事項、履職方式、承辦部門一目了(le)然，有利于合理(lǐ)安排工作進度，把握時(shí)間節點。它還(hái)制定、發布了(le)《山西省國有資本運營有限公司授權放權清單（2020版）》，在戰略規劃、投資決策、資産重組、薪酬激勵等領域，向旗下(xià)的(de)省屬企業進一步明(míng)确管理(lǐ)主體、實施授權放權。

三、積極推進國資布局

       山西國資公司優化(huà)國資布局上善作善成，壓實“騰籠換鳥”責任，用(yòng)好專業平台，推進“瘦身健體”；堅持公司層面不投資、不負債、不擔保“三不原則”，用(yòng)好用(yòng)活上市公司平台，聚焦主責主業上堅定不移；建立投資風險管理(lǐ)體系，充分(fēn)發揮子企業作用(yòng)，分(fēn)類處置原國投債務；改進履職方式，建立服務企業“首問負責制、一次告知制、限時(shí)辦結制、超時(shí)默認制、責任追究制”五大(dà)機制，集中調研辦公，優化(huà)審批服務。從2020年4月(yuè)到9月(yuè)，短短幾個(gè)月(yuè)内，山西國資公司采取更名重組、整合新設、聯合重組、吸收合并、分(fēn)立設立、調整充實等方式，集中實施了(le)14大(dà)闆塊的(de)改革重組，将省屬企業數量從28家調整至23家，煤炭企業從7家集團調整爲1家煤企、1家能源集團。這(zhè)次國資優化(huà)布局，調整涉及資産2.6萬億元，占省屬企業資産總額79%；調整的(de)産業涵蓋焦煤、動力煤、鋼鐵、化(huà)工、信創、新材料、水(shuǐ)務、物(wù)流、文旅、體育、燃氣、農業、建築、資管等14個(gè)領域，使山西省國有資本布局面貌一新。國有資本在基礎性領域和(hé)優勢行業的(de)集聚度顯著提升，“一煤獨大(dà)”向“八柱擎天”轉變的(de)勢能加快(kuài)集聚。

四、提升國資運營水(shuǐ)平

       山西國資公司全面履行出資人(rén)管資本職責，建立健全對(duì)省屬企業投資決策經營的(de)支持機制、止損機制和(hé)平滑機制，國有資本市場(chǎng)化(huà)、法治化(huà)、專業化(huà)運營水(shuǐ)平有效提升。發布《省屬國有企業投資項目負面清單（2021版）》，發揮投資的(de)牽引性、保障性作用(yòng)，堅持有所爲有所不爲，切實優化(huà)增量投向，對(duì)房(fáng)地産業投資、投資金融機構、四級子企業新增投資以及高(gāo)負債企業投資實施穿透式監管。推進降本增效、減員(yuán)增效、提效增效。推進省屬企業财務降本、采購(gòu)降本、質量降本、技術降本、管理(lǐ)降本工作，強化(huà)全員(yuán)、全要素、全過程成本管控。開展省屬企業高(gāo)管、科技人(rén)員(yuán)及員(yuán)工持股和(hé)期權激勵試點。開發建設國有資本穿透式監管平台、供應鏈金融服務平台和(hé)數智化(huà)綜合服務平台，實現對(duì)省屬企業人(rén)、财、物(wù)、産、供、銷全流程實時(shí)動态監督。建立以債務警戒線爲核心的(de)管控制度，嚴控高(gāo)負債企業非主業投資、計劃外投資、超計劃投資以及表外投資。通(tōng)過創效增加資本積累、擴大(dà)股權融資、市場(chǎng)化(huà)債轉股、混改、瘦身健體、發行永續債等方式，确保完成降杠杆任務。緊緊圍繞轉型出雛型戰略，嚴格“一企一策”目标考核，突出效益目标、價值創造、行業對(duì)标、補齊短闆和(hé)底線考核，強化(huà)考核“指揮棒”作用(yòng)，引導企業找差距、補短闆、強弱項，加快(kuài)高(gāo)質量轉型發展。2021年2月(yuè)，國資運營公司董事長(cháng)郭保民與省屬企業負責人(rén)簽訂《省屬企業負責人(rén)2021年經營業績責任書(shū)》《省屬企業負責人(rén)2021-2023年任期經營業績責任書(shū)》。确定2021年省屬企業主要經營目标，實現利潤330億元，經濟增加值增加90億元，營業收入利潤率提升至2.25%，資産負債率降至71.6%，工業企業研發經費投入增長(cháng)20%，全員(yuán)勞動生産率提高(gāo)8%，成本費用(yòng)利潤率達到1%，原煤噸煤完全成本降至290元，資産證券化(huà)率達到20.58%，“六新”收入增長(cháng)50%，法人(rén)層級壓至4級，法人(rén)戶數再壓3.8%，虧損面降至25%，虧損額下(xià)降20%；“騰籠換鳥”回籠資金100億元。

五、國資運營“山西模式”的(de)評論

      山西省通(tōng)過組建省國資運營公司，并把全部的(de)國有資産劃入山西國資公司。這(zhè)一改革過程中的(de)優勢很明(míng)顯：(一)是改革成本小。山西省政府将所有的(de)省屬企業直接全部授權山西國資公司，從形式上快(kuài)速完成山西國資公司構建，省屬的(de)各産業公司基本沒有調整，這(zhè)降低改革過程中的(de)摩擦和(hé)震蕩。(二)是改革授權實。授權放權一步到位，通(tōng)過《山西省國有資本運營有限公司履行出資人(rén)職責指引》把“進退流轉保”涉及的(de)戰略規劃、投資管理(lǐ)、資産流轉、改革改組、債券發行、風控審計、業績考核、資本收益等各個(gè)方面權力都授權給山西國資公司。省國資委主任和(hé)三名副主任到山西國資公司任職。(三)是改革效果顯。短短幾個(gè)月(yuè)，可(kě)以完成14大(dà)闆塊的(de)改革重組，“一煤獨大(dà)”向“八柱擎天”轉變使國資布局優化(huà)。2020年實現省屬國企活力動力持續激活，省屬企業基礎管理(lǐ)、治理(lǐ)體系、管控模式實現根本性變革，淨回籠資金150.1億元，盤活、止損停緩建項目55個(gè)、資金136億元，剛性兌付到期債券2678億元，實現利潤198.2億元。

但是，國資運營“山西模式”在全國推廣，還(hái)有以下(xià)需要重視的(de)地方：

      1、要考慮本省國有企業的(de)實際情況。各省市國有企業的(de)資源配置和(hé)産業結構之間存在著(zhe)較大(dà)的(de)差異。如江蘇省作爲全國最爲發達的(de)幾個(gè)省份之一，涉及的(de)産業領域十分(fēn)廣泛，其省屬企業中既有東部機場(chǎng)集團、徐礦集團等以經營實業爲主，也(yě)有華泰證券、再保集團等以金融業務爲主，還(hái)有蘇豪集團、國信集團、海企集團等多(duō)元化(huà)業務結構。因此，采用(yòng)“混合一體化(huà)”方式，選擇省屬國企中盈利能力較強且具有江蘇省屬國企多(duō)元化(huà)業務特點的(de)國信集團改建爲國有資本投資和(hé)運營公司，可(kě)起到改革的(de)示範效應，符合江蘇省國資的(de)資源配置情況。山東省作爲能源和(hé)資源大(dà)省，省屬企業多(duō)以鋼鐵集團、黃(huáng)金集團、能源集團等傳統資源和(hé)工業企業爲主，實業經營和(hé)産業投資經驗較爲豐富，但在國資運營方面，山東國投的(de)經驗則明(míng)顯比其他(tā)省屬企業更爲豐富。因此，山東省采用(yòng)“1+N”模式，即改建山東國投爲國資運營公司，改建魯信集團、山東能源、山東黃(huáng)金等其他(tā)省屬企業以及組建齊魯交發集團等爲國資投資公司，這(zhè)符合山東省當前的(de)國資結構。山西國企同質性較強，“一煤獨大(dà)”，因此，授權一家國有資本運營公司進行運營有一定的(de)合理(lǐ)性，保證了(le)國有資本運營公司主業突出，業務關聯度高(gāo)，易發揮專業化(huà)水(shuǐ)平。

        2、要考慮本省領導執政理(lǐ)念和(hé)執政方式。山西這(zhè)種一步到位、相對(duì)徹底的(de)改革，如果沒有省委省政府的(de)大(dà)力支持是不可(kě)能實現的(de)。從目前實際情況來(lái)看，如山西省委省政府這(zhè)樣的(de)改革，并不多(duō)見，許多(duō)省市還(hái)在爲經營性國有資産集中統一監管協調各方。

       3、要考慮與省國資委的(de)職責劃分(fēn)。山西省國資委仍然設有戰略規劃處、産權管理(lǐ)處、監督處、考核分(fēn)配處等，這(zhè)些處室按照(zhào)職能對(duì)省屬國有企業管理(lǐ)；而國有資本運營公司獲得(de)了(le)對(duì)省屬企業的(de)戰略規劃、投資管理(lǐ)、資産流轉、改革改組、債券發行、風控審計、業績考核、資本收益等各個(gè)方面的(de)授權，兩者之間在權力上交叉重合較多(duō)。

       4、要考慮立法的(de)方式進行推進。山西省的(de)這(zhè)次改革并沒有通(tōng)過法律法規的(de)方式推進。2020年4月(yuè)14日，山西省人(rén)民政府公布了(le)《山西省人(rén)民政府關于同意山西省國有資本投資運營有限公司更名及公司章(zhāng)程的(de)批複》(晉政函〔2020〕40号文)，組建山西省國有資本運營公司。後來(lái)，山西國資公司發布《山西省國有資本運營有限公司履行出資人(rén)職責指引》和(hé)《山西省國有資本運營有限公司授權放權清單（2020版）》。山西國資公司作爲全國省級層面第一家“全局性、戰略性、唯一性”的(de)國有資本運營公司，直接管理(lǐ)山西省全部省屬企業，包括22家省管企業和(hé)6家直管企業，徹底實現了(le)管資本的(de)職權與國資監管機構的(de)分(fēn)離，可(kě)謂是山西一小步，國企“管資本”一大(dà)步。但這(zhè)些并沒有獲得(de)山西省人(rén)大(dà)通(tōng)過相關文件來(lái)确認使其上升爲法規。因此，後續發展過程中，存在“不同領導不同改革思路”的(de)風險。