近年來(lái)，爲順應新時(shí)期國資國企改革發展需求，中央先後出台 “1 + N”系列改革文件，對(duì)國有資産優化(huà)布局和(hé)結構調整、國有資産監管方式優化(huà)、國有資産監管職能轉變等國資國企改革重大(dà)事項做(zuò)出戰略性部署，爲全面建設社會主義現代化(huà)國家新征程中國資國企改革指明(míng)了(le)前進方向、提供了(le)根本遵循。但站在新的(de)曆史起點上，面對(duì)錯綜複雜(zá)的(de)國内外經濟環境，如何更好适應國際競争市場(chǎng)，更高(gāo)效率配置國資資源，更大(dà)限度調動國企活力，亟需破解當前國資改革困境并探索出新的(de)發展模式。

一、相關文獻研究

1． 關于地方國有企業市場(chǎng)公平地位

近年來(lái)，随著(zhe)地方國有企業 “走出去”步伐不斷加快(kuài)，現有由國有資産監督管理(lǐ)部門承擔國有企業出資人(rén)角色的(de)國有企業産權制度方式，使得(de)政府由于地方國資監管部門的(de)政府特設機構性質而屢次陷入國際商事糾紛，對(duì)本國企業商業利益和(hé)政府國際形象造成了(le)一定負面影(yǐng)響。對(duì)于國有企業與地方政府間這(zhè)種國際市場(chǎng)認定爲影(yǐng)響市場(chǎng)公平競争的(de)代理(lǐ)關系，一方面，近年來(lái)地方國有企業所獲得(de)的(de)政府補貼以及融資額度遠(yuǎn)高(gāo)于民營企業，并牢牢占據了(le)能源、基礎設施建設等領域絕大(dà)部分(fēn)市場(chǎng)份額;但另一方面，地方政府的(de)強幹預異化(huà)了(le)當地國有企業資金使用(yòng)行爲，使其在市場(chǎng)競争領域又處于弱勢地位。由此可(kě)見，面對(duì)當前錯綜複雜(zá)的(de)國際經濟形勢和(hé)持續提升的(de)市場(chǎng)對(duì)外開放水(shuǐ)平，有必要進一步理(lǐ)順地方國有資産監督管理(lǐ)體系，加快(kuài)對(duì)接國際通(tōng)行的(de)市場(chǎng)經濟規則，提升國有經濟與市場(chǎng)經濟的(de)兼容性。

2． 關于當前地方國有資産監管體制從地方國有資産監管體制來(lái)看，在當前地方國資國企監管從“管企業”“管資産”向 “管資本”轉變的(de)進程，實質就是通(tōng)過以股權爲紐帶的(de)監督管理(lǐ)方式，化(huà)解 “政企不分(fēn)”“政資不分(fēn)”的(de)問題。一方面，“政企不分(fēn)” “政資不分(fēn)”的(de)核心環節在于打破目前地方國資監管機構既要行使監管職能又要幹涉國企經營的(de)多(duō)重功能定位，爲此一些學者提出将原有的(de) “政府—企業”的(de)直接對(duì)接轉換爲“政府—出資人(rén)—企業”的(de)三層國有資本管理(lǐ)模式，在地方國資監管部門與國有企業間增加一層地方國資管理(lǐ)平台作爲國有企業的(de)實際控股公司，将政府與實際生産經營的(de)國有企業相隔離，轉而由持股平台代替政府行使出資人(rén)職責的(de)地方國資體系。在三層架構中，地方國資監管機構、國有資本管理(lǐ)平台将現有國資監管機構的(de)行政監管和(hé)出資人(rén)職能清晰分(fēn)離，使得(de)國有企業在完善現代企業制度和(hé)履行國資職責過程中對(duì)應的(de)責任方更加清晰明(míng)确。另一方面，中央與各地國資委開始對(duì)所屬國有企業通(tōng)常采取分(fēn)類監管體系，根據公益類、功能類、商業類企業的(de)功能定位，對(duì)企業主業範圍、發展方向、投資決策等事項權限進行分(fēn)層分(fēn)類管理(lǐ)。随著(zhe)中央企業層面國有資本投資、運營公司 “兩類公司”的(de)紛紛設立，各大(dà)平台公司開始著(zhe)手在下(xià)屬企業開展混合所有制改革爲引領的(de)國資監管體制機制創新，而地方國資在相應層面進展則相對(duì)緩慢(màn)。但也(yě)有部分(fēn)學者認爲，應以國有企業爲核心進行國有資本改革，而不是先從國資委的(de)宏觀治理(lǐ)結構出發。

3． 關于西方國家國資監管

從國際經驗來(lái)看，美(měi)國、加拿大(dà)、法國、德國等國家國有企業監管方式仍采取較爲簡單的(de)“政府—企業”兩層架構，政府根據企業性質和(hé)經營範圍，采取分(fēn)類管理(lǐ)方式直接對(duì)國有企業行使出資人(rén)職責。但由于西方國家國有企業大(dà)多(duō)分(fēn)布在自然資源、基礎設施等公共基礎領域，加之國有經濟在社會經濟中的(de)主體地位相對(duì)偏弱，國家政府對(duì)于國有企業的(de)監管和(hé)規制主要著(zhe)眼于國有産權流轉、變更的(de)管理(lǐ)和(hé)保護，較少涉及國有資本運作等市場(chǎng)化(huà)競争内容。新加坡、意大(dà)利、英國、西班牙等國家國有企業監管方式則主要采取 “政府—出資人(rén)—企業”的(de)三層管理(lǐ)架構。以新加坡的(de)淡馬錫公司爲例，作爲淡馬錫的(de)實際出資人(rén)，新加坡政府通(tōng)過設立 “财政部長(cháng)法人(rén)”，并頒布 《财政部長(cháng)法》明(míng)确 “财政部長(cháng)法人(rén)”作爲淡馬錫出資人(rén)，代替新加坡政府在淡馬錫董事會中行使股東權利，從而在保證企業實際控制權前提下(xià)，理(lǐ)順政府與淡馬錫關系、淡化(huà)淡馬錫政府背景，爲淡馬錫全球業務擴張和(hé)資源配置降低法律風險、減輕政治障礙。近年來(lái)，國内國資國企改革掀起了(le)一陣 “學習(xí)淡馬錫”熱(rè)潮，但也(yě)有學者認爲我國以 “管資本”爲主線的(de)國資改革與之仍存在一定差别，因爲相較于淡馬錫高(gāo)度商業化(huà)的(de)運作模式，我國地方國資監管國有企業在發展過程中需要在社會效益與經濟效益之間獲取平衡，這(zhè)也(yě)要求無論采取何種監管方式，地方政府對(duì)于出資國有企業仍需具有一定的(de)戰略管控能力，以保障國有企業切實履行公益性職能。

二、當前地方國資國企改革面臨的(de)核心問題

随著(zhe)國企改革 “1 + N”政策體系的(de)持續推進，中央和(hé)地方國企在産權、法人(rén)治理(lǐ)、内部建設等方面改革持續深入推進，力圖爲國有企業凝聚新發展力量。但在落實相關工作過程中，在處理(lǐ)政府與市場(chǎng)、公益事業與商業活動、國資權益保障與企業管理(lǐ)效率關系方面存在一定認知偏差，導緻地方國資國企改革遭遇一些難題，主要表現在以下(xià)幾個(gè)方面。

1． 公益型國有企業如何可(kě)持續發展

傳統觀念認爲，公益事業與商業運作應該邊界清晰，不能以公益之名行商業之實。事實上這(zhè)樣的(de)主張存在以偏概全的(de)誤區(qū)，也(yě)與企業經營和(hé)市場(chǎng)規律背道而馳。公益型國有企業作爲國資出資成立并實際控制的(de)法人(rén)機構，其屬性要求其承擔部分(fēn)公益性職能，無法依靠市場(chǎng)化(huà)方式經營。但是，公益性項目的(de)高(gāo)投入、低回報、長(cháng)周期特征使得(de)部分(fēn)公益型國有企業長(cháng)期處于依靠大(dà)額的(de)财政補貼維持運營的(de)情境。随著(zhe)近年來(lái)各級财政壓力的(de)逐漸增加，對(duì)公益型企業支持力度有所減弱，加之競争中性原則也(yě)對(duì)于享受大(dà)額政府補貼的(de)公益性國有企業在 “走出去”的(de)道路上面臨巨大(dà)挑戰。因此，處于公益領域且尚未找到可(kě)持續發展商業模式的(de)公益型企業，亟需創新公共服務領域的(de)投融資和(hé)運營模式，增強 “自我造血”功能。

2． 地方國資産業創新引導能力不足

目前，地方國資在發展戰略性新興産業的(de)引領帶動能力還(hái)有待進一步提升。地方國企多(duō)處于産業鏈、價值鏈、供應鏈中低端，技術創新能力不強，在突破關鍵核心 “卡脖子”技術、生産高(gāo)端進口替代産品方面貢獻有限，缺乏 “核心技術、明(míng)星産品、硬核競争力”，缺少享譽國内外的(de)一流品牌、一流産品。國企相對(duì)缺乏具有技術與産業專業知識、投資渠道資源、資本運作經驗和(hé)投資研究基礎等方面的(de)專業人(rén)才，國有投資戰略性新興産業方式不夠完善，投資方向不夠精準，失敗率高(gāo)，造成大(dà)量 “科技爛尾樓”，國有資産浪費和(hé)流失情況較爲突出。地方國有企業對(duì)互聯網、大(dà)數據、人(rén)工智能新技術應用(yòng)不足，尚未構建起與數字經濟時(shí)代相适應的(de)新發展模式、新資源優勢，拓展新業務新市場(chǎng)、實現爆發式增長(cháng)的(de)能力不強，對(duì)城(chéng)市産業引領帶動能力不足。

3． 國資預算(suàn)權與國企監管權分(fēn)離

随黨的(de)十八屆三中全會提出在中央層面開始全面推行國有資本經營預算(suàn)管理(lǐ)制度，2017 年開始各級地方政府也(yě)紛紛将國有資本納入當地财政部門全年公共預算(suàn)管理(lǐ)中。編制國有資本整體經營預算(suàn)在一定程度上對(duì)于優化(huà)國有資本布局、提升财政資源配置起到積極作用(yòng)，但也(yě)導緻國企監管 “多(duō)龍治水(shuǐ)”的(de)局面再次顯現。從預算(suàn)目标來(lái)看，一般公共預算(suàn)的(de)最終目的(de)是在滿足社會公共需要，提升社會福利水(shuǐ)平的(de)前提下(xià)，最大(dà)限度保持财政收支處于合理(lǐ)範圍内，而國資預算(suàn)在考慮公共效益的(de)基礎上，還(hái)需充分(fēn)考慮經濟效益，保障國有資産保值增值。從預算(suàn)編制思路來(lái)看，一方面，财政部門對(duì)于國資預算(suàn)編制的(de)強約束進一步壓縮了(le)國資監管部門的(de)國有企業出資人(rén)權利，無法充分(fēn)自主運營管理(lǐ)國有資産; 另一方面，通(tōng)過預算(suàn)制度将國資體系與财政體系挂鈎，進一步加大(dà)了(le)國有企業在國際市場(chǎng)競争中回避競争中性原則、厘清政府代理(lǐ)人(rén)身份的(de)難度。從具體操作層面來(lái)看，由于财政部門并不直接負責各國有企業預算(suàn)編制管理(lǐ)，國資整體預算(suàn)編制大(dà)部分(fēn)經營統籌、數據歸集管理(lǐ)工作仍需由各地國資監管部門承擔。

表 1 國資預算(suàn)體系與公共預算(suàn)體系的(de)區(qū)别

	國資預算(suàn)	公共預算(suàn)
法理(lǐ)基礎	國有資産所有權及其派生出來(lái)的(de)收益索取和(hé)支配權	國家公共權力及其派生出來(lái)的(de)對(duì)國民經濟收入的(de)分(fēn)配權
預算(suàn)目标	國有資本優化(huà)布局和(hé)結構調整，國有資産保值增值	維持财政收支可(kě)持續，提升社會的(de)福利水(shuǐ)平
收入來(lái)源	國有資本經營性收益	财政稅收
支出方向	國有企業增值	提供各類公共産品

4． 國資監管與企業管理(lǐ)邊界混淆

當前地方國資監管部門作爲當地政府組成部分(fēn)，被同時(shí)賦予了(le)國資監管和(hé)國有企業出資人(rén)職責，這(zhè)在一定程度上也(yě)導緻了(le)國資監管與國企管理(lǐ)邊界混淆的(de)問題。從國資監管角度來(lái)看，地方國資監管部門突出的(de)是政府對(duì)國有企業的(de)規制職能，包括對(duì)國有企業日常經營行爲是否違反相關法律法規和(hé)國資管理(lǐ)條例進行監管，類似于 “一行兩會”對(duì)于金融機構所行使的(de)監管職責，其邊界在于約束企業行爲而不直接幹預企業經營行爲。從國企管理(lǐ)角度來(lái)看，地方國資監管機構需履行出資人(rén)職責，以股東身份從公司治理(lǐ)層面參與國有企業管理(lǐ)，這(zhè)既包括單個(gè)企業層面的(de)日常經營管理(lǐ)決策，同時(shí)也(yě)包括地方乃至區(qū)域全局層面，對(duì)國有資本總體布局的(de)優化(huà)調整與戰略發展方向把控。基于現有地方國資監管機構的(de)工作職能，之前部分(fēn)地區(qū)提出的(de) “國資委總體對(duì)标淡馬錫”模式也(yě)存在一定的(de)局限性，進一步明(míng)晰地方國資監管與國企管理(lǐ)邊界，需對(duì)目前地方國資國企監管架構做(zuò)系統性優化(huà)調整。

三、深圳市屬國資國企改革的(de)有益探索

深圳國資國企因特區(qū)而生，随特區(qū)成長(cháng)，深圳國資國企所取得(de)的(de)成就，不僅得(de)益于城(chéng)市帶來(lái)的(de)發展紅利，也(yě)因國資在始終堅持服務大(dà)局、服務城(chéng)市、服務産業、服務民生定位基礎上，充分(fēn)激發國有企業活力，在探索可(kě)持續公共服務供給、國資參與戰略性新興産業方式、國資監管與産權事務隔離、現代國有企業公司治理(lǐ)等方面走在全國前列，在自身發展規模質效穩步提升的(de)同時(shí)，爲城(chéng)市探索出一條國有經濟、民營經濟優勢互補、共同發展的(de) “國民共進”模式，爲地方國資國企改革積累了(le)有益經驗。

1． 探索圍繞民生保障開展商業化(huà)運營

深圳市地鐵集團是 1998 年成立的(de)國有獨資公司，由于地鐵建設運營的(de)高(gāo)投入、長(cháng)回報周期和(hé)城(chéng)市公共交通(tōng)基礎設施本身公益屬性，自 2004 年首條線路通(tōng)車後，地鐵集團始終處于虧損狀态，工程建設資金長(cháng)期需要政府支持，對(duì)城(chéng)市财政造成一定壓力。2007 年，市國資委開始争取實施 “地鐵經營 + 物(wù)業發展”模式，通(tōng)過地鐵沿線及樞紐物(wù)業開發建設收益反哺城(chéng)市軌道交通(tōng)建設運營成本，該模式将地鐵規劃建設與周邊土地開發工作一并劃歸深圳地鐵集團統籌推進，動态調整，既降低了(le)政府住建、交通(tōng)部門規劃協調成本、提升城(chéng)市集約開發強度，同時(shí)也(yě)有利于地鐵集團降低地鐵建設成本，擴大(dà)企業收入來(lái)源。深圳地鐵集團從深圳地鐵二期工程開始全面推進 “地鐵經營 + 物(wù)業發展”模式，2010 年實現扭虧爲盈，并在 2017 年成爲全國首家在全成本核算(suàn)方式下(xià)實現盈利的(de)軌道交通(tōng)運營企業，2020 年集團全年利潤突破 100 億，相關經驗也(yě)在東莞、杭州、福州等地推廣。

2． 确立産業培育戰略股東定位

深圳國資早期投身高(gāo)新技術産業的(de)失敗案例，在一定程度上表明(míng)以國資體制機制直接投身高(gāo)新技術産業，難以适應其高(gāo)資本投入、高(gāo)投資風險、高(gāo)叠代頻(pín)率的(de)産業特征。但随著(zhe)中美(měi)貿易摩擦衍生的(de) “卡脖子”技術封鎖，由于基礎研究高(gāo)技術壁壘所反映出的(de)投資規模大(dà)、投資周期長(cháng)、前期回報低、投資風險高(gāo)等特征，相較追逐短期收益的(de)社會資本，國有資本在承擔國家重大(dà)科技項目和(hé)建設共性技術平台方面應發揮更加重要作用(yòng)。在吸取前期經驗的(de)基礎上，深圳市國資委通(tōng)過深圳市重大(dà)産業投資集團，作爲全新的(de)市級重大(dà)産業發展平台，立足推動深圳市重大(dà)産業項目落地，聚焦戰略性新興産業培育壯大(dà)，落實國資 “管資本”實現方式，在确保項目順利落地前提下(xià)，堅持輕重結合運營模式，對(duì)重大(dà)産業投資項目采取 “一事一議(yì)”形式确定出資方式和(hé)持股比例，明(míng)确股東定位，做(zuò)開明(míng)的(de)股東、賦能的(de)股東，探索了(le)國資相關産業資源整合重組、重要影(yǐng)響力戰略基石股東、重大(dà)項目牽引相關業務合作，構建起涵蓋 “全市重大(dà)産業項目前期遴選—重大(dà)創新資源中試平台—重大(dà)引領性項目投資運營—重大(dà)項目投資落地激勵”全鏈條體制機制，最大(dà)限度發揮國有資本 “杠杆作用(yòng)”和(hé) “乘數效應”。

3． 構建内嵌股權平台的(de)國資管理(lǐ)架構

深圳市投資控股有限公司前身爲深圳市投資管理(lǐ)有限公司，作爲市國資委履行出資人(rén)職責的(de)輔助平台，公司先後經曆了(le)從國企改制退出，到事業單位劃轉整合，再到轉型創新發展階段。深圳市國資委借鑒新加坡政府對(duì)淡馬錫及淡聯企業 “放活管好”的(de)成功經驗，提出深投控在管理(lǐ)體制機制與公司治理(lǐ)、組織架構與選人(rén)用(yòng)人(rén)、激勵約束、下(xià)屬企業管控等方面全面對(duì)标淡馬錫，并逐步将原國資委部分(fēn)出資人(rén)職責下(xià)放至投控公司，依法自主開展國有資本運作。同時(shí)，深圳市國資委将另一個(gè)履行出資人(rén)職責的(de)輔助平台深圳市資本集團有限公司打造成爲國有資本運營公司，作爲深圳市國有資本存量提升的(de)資源整合者和(hé)價值創造者、國有資本增量布局的(de)戰略先導者，進一步發揮市屬國資主動整合、前瞻布局、高(gāo)效運營、有序流轉四大(dà)功能，立足國資，助推多(duō)種所有制經濟共同快(kuài)速發展。此外，近年來(lái)深圳市國資委相繼成立了(le)食品物(wù)資集團、特區(qū)建工集團、環境水(shuǐ)務集團等一批平台型産業集團，代替國資委行使相關公益類、實體型國有企業出資人(rén)職責，與國有資本投資公司、運營公司共同構建起功能鮮明(míng)、分(fēn)工明(míng)确、協調發展的(de)新格局。

4． 探索市場(chǎng)化(huà)管理(lǐ)體制機制

深圳市創新投資集團有限公司 1999 年由深圳市政府出資并引導社會資本出資設立，作爲處于市場(chǎng)充分(fēn)競争創業投資行業的(de)國有企業，市場(chǎng)化(huà)體制機制成爲深創投成功的(de)關鍵要素。由于創業投資具有高(gāo)風險、高(gāo)收益、長(cháng)周期特點，對(duì)資本消耗性相對(duì)較大(dà)，對(duì)經營靈活性要求較高(gāo)，爲補償可(kě)投資資本，推動公司治理(lǐ)完善，深創投分(fēn)别于 2001 年、2009 年、2010 年先後三次增資擴股，引入了(le)深圳星河(hé)房(fáng)地産公司、上海大(dà)衆公用(yòng)事業集團、中興通(tōng)訊股份公司、福建七匹狼集團等多(duō)種經濟成分(fēn)戰略投資者，搭建了(le)混合所有制的(de)經營框架，提高(gāo)了(le)可(kě)投資能力和(hé)經營靈活性。同時(shí)，深創投對(duì)利潤分(fēn)配權通(tōng)過按勞分(fēn)配和(hé)按股分(fēn)紅相結合方式，形成做(zuò)強做(zuò)優做(zuò)大(dà)的(de)強大(dà)向心力。深創投 1999 年成立之初，經當時(shí)市長(cháng)辦公會及公司第一屆董事會討(tǎo)論通(tōng)過公司員(yuán)工績效工資爲利潤總額的(de) 8% ( 2005 年實行三項制度改革時(shí)，将績效工資修改爲淨利潤的(de) 8% ) ; 2009 年由深圳市國資委批複同意，公司投資經理(lǐ)可(kě)以計提項目淨收益的(de) 2% 作爲項目績效工資。2016 年深圳市國資委和(hé)其他(tā)各股東協調同意，深創投全員(yuán)績效工資從稅後淨利潤 8% 提高(gāo)到 10% ; 投資經理(lǐ)項目獎勵從項目淨收益的(de) 2% 提高(gāo)到 4% ，同時(shí)将項目虧損罰金從實際損失的(de) 1% 提高(gāo)到 2% ; 團隊需承擔項目投資額 1% 強制跟投。對(duì)社會化(huà)募資給予 0. 5% 獎勵，對(duì)大(dà)型金融機構出資獎勵存在折扣，政府引導基金出資不享受募資獎勵，用(yòng)制度強化(huà)代理(lǐ)人(rén)和(hé)委托人(rén)共同體意識。此外，深創投采用(yòng)陽光(guāng)民主的(de)經營決策機制，培養員(yuán)工隊伍 “主人(rén)翁”精神，激發勞動者工作熱(rè)情和(hé)創造力。深創投的(de)投資項目必須經由投資決策委員(yuán)會論證評審，參會委員(yuán)均采取“一人(rén)一票(piào)”方式獨立投票(piào)，即使是董事長(cháng)、總裁也(yě)不例外。參加會議(yì) 2 /3 以上投資委員(yuán)同意且沒有被外部專家委員(yuán)否決的(de)項目方可(kě)進行投資。投資決策委員(yuán)會主任、副主任有一票(piào)否決權。全體員(yuán)工均可(kě)參加項目評審會，在會議(yì)上可(kě)暢所欲言地發表自己對(duì)項目的(de)觀點和(hé)看法。

四、下(xià)一階段地方國資國企改革的(de)路徑優化(huà)

結合深圳國資國企改革探索的(de)前期經驗，立足國資國企改革 “分(fēn)類改革、管好資本”的(de)時(shí)代主題，下(xià)一階段地方國資國企改革的(de)關鍵，是找準國資監管機構的(de)定位，進一步強化(huà)國資通(tōng)過 “管資本”方式，分(fēn)層分(fēn)類構建起保障社會民生、支撐國家戰略和(hé)服務實體經濟能力，讓非經營性國企更加高(gāo)效可(kě)持續運轉，讓經營性國企與外資、民資更加平等競争。

1． 支持公益型國企探索綜合化(huà)經營模式

推動具有商業應用(yòng)場(chǎng)景的(de)公益型企業向産業投資集團轉型，搭建集公益性主業、産業投融資和(hé)資管運營于一體的(de)綜合性産業投資集團架構，構建 “多(duō)主體”及多(duō)個(gè)協同推進、互爲支撐的(de)業務主體。創新産融結合模式，實現以融促産、以産帶融。探索拓展 “上市公司 + ”模式，根據集團所處行業特征及自身發展需要統籌歸集集團内部乃至系統内部業務資源，按照(zhào)産業鏈環節或業務區(qū)域範圍等維度構建多(duō)個(gè)優勢互補的(de)業務主體。将集團内部具有商業化(huà)前景的(de)資源進行整合，通(tōng)過發債、上市等方式對(duì)接多(duō)層次資本市場(chǎng)，爲集團導入社會資金支持。通(tōng)過 GP、雙 GP、有條件委托外部 GP 等多(duō)種方式設立産業基金，圍繞上下(xià)遊産業鏈及新興戰略業務領域尋找投資機會，開展市場(chǎng)化(huà)投資、并購(gòu)、資源整合。有條件的(de)企業可(kě)設立 CVC 基金，以自有資金圍繞企業戰略開展風險投資，創造利潤收入新增長(cháng)點。

2． 明(míng)确地方國資産業服務和(hé)創新培育定位

立足地方國資自身特征優勢和(hé)監管要求，明(míng)确其在戰略性新興産業發展中服務産業和(hé)培育創新的(de)定位。進一步提升國有企業宏觀經濟研究、産業研究、公司研究水(shuǐ)平，強化(huà)市場(chǎng)情報的(de)收集和(hé)分(fēn)析處理(lǐ)能力，加強與内外部企業信息交流共享，擴大(dà)市場(chǎng)觸角，對(duì)接重大(dà)産業資源。瞄準城(chéng)市戰略性新興産業重點發展領域、産業鏈關鍵環節，重點挖掘儲備一批對(duì)城(chéng)市産業發展戰略意義重大(dà)、市場(chǎng)前景廣闊的(de)優質産業項目資源。加快(kuài)構建規範化(huà)與個(gè)性化(huà)相結合的(de)引進産業項目工作機制，以 “擇需、擇重、擇優”爲原則，優化(huà)創新産業項目遴選與引進方式方法，聯合國際一流第三方專業機構對(duì)産業項目開展一對(duì)一、點對(duì)點的(de)可(kě)行性研究評估，确保城(chéng)市重點産業項目各項工作精準高(gāo)效、合理(lǐ)規範。對(duì)接市場(chǎng)化(huà)技術轉移機構、專利服務機構，打通(tōng)相關重大(dà)源頭基礎創新項目引進與重大(dà)技術轉化(huà)通(tōng)道。

3． 進一步完善優化(huà)三層國資管理(lǐ)體系

通(tōng)過組建國有資本投資公司、運營公司和(hé)大(dà)型産業控股集團的(de)方式，将當前地方國資委 “一身兩任”的(de)國資監管和(hé)國企管理(lǐ)體制向地方國資委、地方國資管理(lǐ)平台 “兩身兩任”轉變。将履行統一監管者職能的(de)國資委和(hé)行使直接出資人(rén)權利的(de)國有資本投資運營公司、大(dà)型産業集團的(de)功能進行剝離，構架起 “監管層—出資層—運營層”的(de)三層國資管理(lǐ)體系，并進一步明(míng)确政府、出資人(rén)平台和(hé)國有企業的(de)責任分(fēn)工。監管層即剝離了(le)國有企業出資人(rén)職責的(de)地方國資監管部門，主要負責日常國資運行監管和(hé)國有資本經營預算(suàn)編制，與經營性國有企業不存在直接股權關系。出資層即新設或改制的(de)國有獨資國有資本投資公司、運營公司和(hé)大(dà)型産業控股集團，作爲經營性國有企業的(de)純粹持股平台，以股權關系爲紐帶，代替國資委行使出資人(rén)職責，主要負責國有資本優化(huà)布局和(hé)結構調整，把控所屬國有企業戰略發展方向。運營層即從事日常生産經營的(de)國有企業，由出資人(rén)平台根據所處行特性與企業發展階段，采取分(fēn)類授權、分(fēn)類管控形式。

表 2 國資三層管理(lǐ)架構主要職能

層級	機構/類型	主要職能
監管層	國資監管部門	規劃統計、預算(suàn)與行爲監管
出資層	國有資本投資公司、國有資本運營公司、大(dà)型産業控股集團	股權管理(lǐ)、國資優化(huà)布局、資本運作
經營層	國有出資經營性實體企業	投資、利潤、成本單元

4． 強化(huà)國資監管部門戰略布局與預算(suàn)統籌職能

在将出資人(rén)職責逐步讓渡于國資出資人(rén)平台的(de)趨勢下(xià)，國資監管部門需要圍繞如何更好行使國資總體監管職能，進一步完善和(hé)優化(huà)國資發展戰略方向把控和(hé)預算(suàn)統籌編制等政府性職能。地方國資監管部門應進一步強化(huà)國資布局規劃的(de)導向作用(yòng)，推動國有資本更多(duō)投向關系國計民生的(de)關鍵領域和(hé)重點環節，保障社會經濟安全平穩運行。但國資監管部門對(duì)于國有企業的(de)引導方式不應是直接對(duì)于企業經濟範圍和(hé)經營行爲的(de)決策，而是通(tōng)過市場(chǎng)選擇機制推動國有企業立足國民經濟健康發展，圍繞發展基礎優勢，尋求國有資本保值增值和(hé)健康發展的(de)自主行爲。同時(shí)，建議(yì)國家建立起獨立于公共預算(suàn)之外的(de)國有資本經營預算(suàn)，由國資委建立獨立賬本，全面掌握經營性國有資本收支及資産負債情況，分(fēn)層分(fēn)類合理(lǐ)設定國資預算(suàn)調入一般公共預算(suàn)比例，淡化(huà)處理(lǐ)國企與财政的(de)資金聯系，充分(fēn)調動企業的(de)主動性和(hé)積極性，确保國有資本在更寬松友好的(de)市場(chǎng)環境中實現保值增值。

5． 構建現代公司法人(rén)制度

通(tōng)過混合所有制改革、市場(chǎng)化(huà)選人(rén)用(yòng)人(rén)、激勵約束改革，從企業的(de)股權結構和(hé)公司治理(lǐ)結構兩個(gè)層面規範現代公司法人(rén)制度。黨組織在國企選人(rén)用(yòng)人(rén)中的(de)作用(yòng)向确定标準、規範程序、參與考察、推薦人(rén)選等方面側重。充分(fēn)發揮國有資本投資運營公司和(hé)大(dà)型産業控股集團的(de)出資人(rén)代表作用(yòng)，通(tōng)過控股股東地位控制經營性實體企業董事會，嚴格按照(zhào)公司章(zhāng)程所規定的(de)股東權利，按照(zhào)法定程序向企業推薦董事，參與高(gāo)管人(rén)員(yuán)選聘。在獨資、控股國企探索全面推行建立外部董事占多(duō)數的(de)董事會，在相對(duì)控股、參股國企探索更加市場(chǎng)化(huà)的(de) “國企民營”運作模式，對(duì)營利性國企高(gāo)管實行市場(chǎng)化(huà)選聘和(hé)市場(chǎng)化(huà)薪酬激勵制度，提升崗位吸引力和(hé)競争力，吸引更多(duō)高(gāo)水(shuǐ)平企業家加入國資隊伍。