黨的(de)十九屆四中全會的(de)召開，提出了(le)深化(huà)國有企業改革的(de)要求，中國特色現代企業制度也(yě)在不斷完善。深化(huà)國有企業内部改革的(de)過程中，盡管國有企業在公司治理(lǐ)結構方面取得(de)了(le)不錯的(de)成效，但仍存在一些亟待解決的(de)問題，例如具有普遍性的(de)黨組織前置程序不規範，集團公司一體化(huà)過度管控，“三會一層”權責不清導緻難以追究歸責等，這(zhè)些問題本質在于新時(shí)代下(xià)國有企業法人(rén)治理(lǐ)結構缺乏相适應的(de)制度支撐。

2020 年，國務院辦公廳制定了(le)完善國有企業法人(rén)治理(lǐ)的(de)指導意見，随後2021 年 6 月(yuè) 24 日國務院國有企業改革領導小組辦公室召開了(le)國企改革專題討(tǎo)論會，重點将三年改革行動中的(de)關鍵要求納入公司章(zhāng)程等制度體系，此舉能夠推動實現國企改革措施制度化(huà)、規範化(huà)、長(cháng)效化(huà)。

上述管理(lǐ)辦法的(de)出台及會議(yì)的(de)召開是自 2019年10 月(yuè)31日國務院國資委印發 《中央企業公司章(zhāng)程指引 （試行）》以來(lái)，進一步推進建立以章(zhāng)程爲核心的(de)國有企業現代企業管理(lǐ)制度的(de)重要舉措，這(zhè)表明(míng)在國有企業公司治理(lǐ)中，現代國有企業法人(rén)治理(lǐ)結構的(de)構建和(hé)完善，不斷鞏固著(zhe)公司章(zhāng)程的(de)基礎性地位，公司章(zhāng)程不僅是實現國有企業法人(rén)治理(lǐ)結構的(de)重要制度支撐，也(yě)是進一步深化(huà)國有企業改革的(de)必備條件。

一、國有企業法人(rén)治理(lǐ)結構的(de)内涵

現代企業的(de)法人(rén)治理(lǐ)結構産生于現代企業經營權與所有權掌握者的(de)不統一，這(zhè)種分(fēn)離直接導緻作爲财富擁有者、企業所有者的(de)投資人(rén)可(kě)以通(tōng)過雇傭有能力的(de)經營者，将經營者的(de)經商才能同自己的(de)社會财富結合在一起，有效提升企業生産力活力水(shuǐ)平。爲了(le)雙方更好地結合，這(zhè)種明(míng)确投資者和(hé)經營者不同的(de)職權定位、明(míng)确經營者的(de)責任義務、明(míng)确經營者的(de)考核激勵、監督二者和(hé)維持各方利益平衡爲目的(de)的(de)法人(rén)治理(lǐ)結構，其本質上也(yě)是一種代理(lǐ)、激勵、監督和(hé)規範機制。

國有企業所需的(de)法人(rén)治理(lǐ)結構實質上是一種解決方案。首先，應明(míng)确國有企業最鮮明(míng)的(de)特征是“代表全民利益掌握社會的(de)主要生産資料”，這(zhè)表明(míng)國有企業是推動建設中國特色社會主義的(de)重要物(wù)質基礎。然而國有企業的(de)産權主體并沒有被天然人(rén)格化(huà)，所謂的(de)國有企業出資人(rén)并非傳統意義上的(de)企業所有者，他(tā)們同企業經營者一樣，其權限都來(lái)自于人(rén)民和(hé)國家的(de)委托。黨組織作爲中國特色法人(rén)治理(lǐ)主體的(de)核心，在國企法人(rén)治理(lǐ)結構中的(de)重要地位已被明(míng)确法定，應當将黨的(de)領導納入到公司治理(lǐ)中去，将黨建工作納入到國有企業公司章(zhāng)程中去，明(míng)确在企業中黨組織作爲法人(rén)治理(lǐ)主體的(de)權利，包括在決策、執行、監督等環節中，讓黨組織有機地嵌入法人(rén)治理(lǐ)結構。綜上，國有企業法人(rén)治理(lǐ)結構在滿足現代企業所有與經營界限清晰的(de)前提下(xià)，還(hái)須平衡、激勵、約束企業經營者與各類國有資産經營者、監督者，以期最終形成一種有效的(de)制衡。而公司章(zhāng)程爲企業法人(rén)治理(lǐ)結構提供了(le)載體與支撐。

二、公司章(zhāng)程下(xià)的(de)國有企業法人(rén)治理(lǐ)結構

（一）黨組織

内嵌式黨組織是我國國有企業法人(rén)治理(lǐ)的(de)标志，黨組織的(de)研究討(tǎo)論也(yě)是公司作出重大(dà)決策的(de)前置議(yì)事程序。在“雙向進入、交叉任職”的(de)領導體制下(xià)，企業經營者應受到來(lái)自公司章(zhāng)程與黨組織的(de)雙重約束，黨組織也(yě)通(tōng)過将黨的(de)政策方針與企業經營理(lǐ)念相融合，突出自身的(de)領導作用(yòng)。2016 年 10 月(yuè)，習(xí)近平總書(shū)記在全國國企黨建工作會議(yì)中提出，要求國有企業應當充分(fēn)服從黨組織的(de)領導，使企業黨組織融入公司治理(lǐ)結構之中。這(zhè)次講話(huà)的(de)精神爲建設中國特色現代國有企業制度提供了(le)引導方向，爲保障黨對(duì)企業的(de)領導和(hé)厘清公司治理(lǐ)關系提供了(le)根本遵循。

（二）股東及董事會

國有企業股東的(de)相關規定和(hé)其他(tā)企業頗有不同，其特殊之處在于國有企業沒有“有形”的(de)股東，而是由國有資産監督管理(lǐ)機構通(tōng)過一級一級的(de)委托代理(lǐ)，委派股東代表參加企業股東會會議(yì)。更爲特殊的(de)國有獨資公司，根據《公司法》中的(de)相關規定，股東及股東會的(de)相關職責由國有資産監督管理(lǐ)機構行使，可(kě)以不設置股東會，也(yě)就是說國有獨資企業可(kě)以由國資監管機構取代股東會的(de)名義，進而對(duì)董事會進行授權。而對(duì)于國資控股企業，由于股權組成多(duō)元，企業應建立股東會，國資監管機構通(tōng)過股東大(dà)會對(duì)董事會的(de)授權行使股東權利。因此，在遵守黨和(hé)國家相關規定及改革政策方向的(de)前提下(xià)，國有企業法人(rén)治理(lǐ)的(de)公司章(zhāng)程應視企業的(de)具體股權情況，設計相應的(de)股東會職責。

可(kě)見，董事會權利最終是來(lái)自股東或出資人(rén)機構的(de)委托，公司章(zhāng)程可(kě)以在遵循授權的(de)條件下(xià)，特别設計董事會的(de)職權，除法定和(hé)國有資産監督管理(lǐ)機構決定不能進行委托的(de)，其他(tā)的(de)可(kě)以将其職權委托交由董事會行使，明(míng)确職權事項，并通(tōng)過公司章(zhāng)程的(de)形式固定，同時(shí)要防止董事會與股東會職權“交叉”的(de)現象，這(zhè)樣才能保障權利的(de)正當行使。

除此之外，還(hái)應注意國有企業法人(rén)治理(lǐ)中外部董事制度的(de)設計。審視國資委對(duì)于外部董事的(de)相關任職要求及所規定的(de)議(yì)事規則，國有企業法人(rén)治理(lǐ)中外部董事制度建立的(de)核心目的(de)是破除傳統國有企業管理(lǐ)層成員(yuán)均爲企業“内部人(rén)”的(de)格局，尤其是通(tōng)過董事會外部董事占多(duō)數的(de)規定，徹底打破傳統國有企業一把手“一言堂”的(de)局面，從而不斷加強董事會的(de)獨立性，賦予其一定的(de)經營自主權，以增強國有企業的(de)經營活力，同時(shí)提升國資委對(duì)國有資産的(de)監督，有效解決國有企業的(de)治理(lǐ)風險。

（三）監督體系

對(duì)于國有企業法人(rén)治理(lǐ)結構而言，通(tōng)過公司章(zhāng)程建立适應的(de)監督體系至關重要。目前，中國特色的(de)國有企業監督體系可(kě)以分(fēn)爲兩大(dà)部分(fēn)，分(fēn)别是内部監督和(hé)外部監督。

公司章(zhāng)程所确立的(de)監督體系主要爲内部監督。目前國有企業法人(rén)治理(lǐ)的(de)内部監督體系主要體現爲法定機關和(hé)法定人(rén)員(yuán)的(de)監督，前者包括國有企業自身黨組織、監事會、違規問責受理(lǐ)部門以及合規委員(yuán)會和(hé)法律事務機構、職工（代表）大(dà)會，後者爲外部董事 / 獨立董事、總法律顧問以及職工董事 / 職工監事。

在國有企業監事會制度改革之前，國有獨資公司監事會成員(yuán)由履行出資人(rén)職責的(de)機構指派組成，而國有獨資公司依據《公司法》向其所出資的(de)企業指派監事，上述兩行爲均是基于股東與企業之間的(de)産權關系。所派出的(de)監事目的(de)在于代表出資人(rén)檢查其所出資企業的(de)董事會、經理(lǐ)層是否嚴格按照(zhào)相關規定開展工作，檢查國有資産保值增值情況、企業生産經營銷售情況等。監事會若發現國有企業經營者存在危害或濫用(yòng)國有資産的(de)情況，須及時(shí)上報出資人(rén)，以保障國有資産的(de)安全。具體而言，國有企業中的(de)監事會主要發揮著(zhe)以下(xià)幾個(gè)方面的(de)作用(yòng)：

首先要強化(huà)國有企業對(duì)自身的(de)約束力。在當下(xià)激烈的(de)市場(chǎng)競争局勢下(xià)，國有企業必須積極響應改革要求，提高(gāo)自我約束力，從内部優化(huà)自身，以實現自主經營、達成自我發展。同時(shí)還(hái)應尊重國有企業的(de)特殊情況，在給予經營者充分(fēn)經營自主權的(de)基礎上，對(duì)權利的(de)行使情況進行有效監督，遏制資本經營過分(fēn)趨利行爲，減少經營者的(de)風險經營決策，降低國有資産損失的(de)風險，避免危害國家利益。

其次要時(shí)刻保持警惕風險預警的(de)态度，及時(shí)發現國有企業内部的(de)運營問題。風險防範預警是提高(gāo)效率減少問題成本的(de)關鍵之策，事前的(de)監督預防比事後補救處理(lǐ)更重要。若想達到這(zhè)一效果，必須要及時(shí)發現國有企業存在的(de)問題，監事會需充分(fēn)發揮職責，定時(shí)定點地開展監督工作，使企業經營更加規範化(huà)，降低經營風險。此外，監事會還(hái)需檢查企業的(de)管理(lǐ)制度及經營決策是否符合國資監管的(de)規定，經營者的(de)行爲是否遵守法律法規和(hé)國家政策方針，是否有違背公共利益訴求。監事會在國企中一旦發現前述問題，必須及時(shí)上報，以盡快(kuài)解決風險，最好能夠做(zuò)到防患于未然。

再者要保證國有企業資産價值的(de)穩定性，不僅不能貶值還(hái)要随著(zhe)經濟發展不斷增值。其實本點是上述兩點的(de)發展結果，必須達成上述兩點之後，才能保證國有資産價值的(de)穩定和(hé)增長(cháng)。2018年3月(yuè)，國有企業進行了(le)監事會制度改革，監事會的(de)基本作用(yòng)與設立出發點并未改變，但從職能角度來(lái)看，其已不屬于國有企業内部監督，應當歸納爲外部監督，同樣也(yě)是完善國有企業監督體制的(de)重要改進。

（四）其他(tā)

除了(le)上述三個(gè)方面的(de)獨特之處，中國特色國有企業與其他(tā)所有制公司在法人(rén)治理(lǐ)方面還(hái)具有以下(xià)不同，亦應在國有企業章(zhāng)程中予以體現：

國有企業的(de)治理(lǐ)主體與衆不同。現行《公司法》規定有限責任公司的(de)法人(rén)治理(lǐ)主體包括：股東 / 股東會 / 股東大(dà)會；董事會 / 執行董事；監事會 / 監事。而國有公司的(de)法人(rén)治理(lǐ)主體，除《公司法》所規定的(de)之外還(hái)包括：黨組織；國家出資企業；履行出資人(rén)職責機構 / 出資人(rén)代表機構；審計、監察和(hé)紀檢部門；職工 / 工會 / 職工（代表）大(dà)會；總法律顧問 / 依法治企第一責任人(rén)。

因層級、事項的(de)不同而導緻國有企業法人(rén)治理(lǐ)的(de)與衆不同。根據國有資本的(de)占比和(hé)出資來(lái)源，國有企業可(kě)以分(fēn)爲以下(xià)兩層結構：第一層國有企業，是指由各級人(rén)民政府或其授權的(de)機構直接出資的(de)企業，這(zhè)類企業被稱爲“國家出資企業”；第二層國有企業，是指由前述“國家出資企業”出資的(de)其他(tā)企業，此處的(de)出資分(fēn)爲直接出資和(hé)間接出資，“國家出資企業”的(de)出資人(rén)又稱“履行出資人(rén)職責的(de)機構”“出資人(rén)代表機構”。

出資人(rén)代表機構的(de)職責範圍比較廣泛，最基礎的(de)就是獲取經營管理(lǐ)的(de)效益及相關資産的(de)收益，還(hái)包括參與決策、行使管理(lǐ)權、聘用(yòng)聘任管理(lǐ)者。與其他(tā)所有制公司的(de)區(qū)别在于，對(duì)于一部分(fēn)重大(dà)事項，即便該企業并非由國家出資企業直接出資，也(yě)須由國家出資企業決定，這(zhè)導緻國有公司的(de)直接出資人(rén) / 股東并不一定完全擁有對(duì)所出資企業重大(dà)決策的(de)決定權。

國有企業在法人(rén)治理(lǐ)方面所适用(yòng)的(de)監管規定與衆不同。我國現行法律對(duì)于國有企業的(de)監管十分(fēn)嚴格，除了(le)所有企業均應普遍遵守的(de)法律規範之外，還(hái)單獨爲國有企業制定了(le)另外一套監管法律，例如《中華人(rén)民共和(hé)國企業國有資産法》《企業國有資産監督管理(lǐ)暫行條例》等法律法規。近年來(lái)，我國對(duì)于國有企業的(de)法人(rén)治理(lǐ)愈加重視，法律規範的(de)制定也(yě)更加完善，這(zhè)從側面體現了(le)國有企業在市場(chǎng)經濟中主導地位以及關鍵作用(yòng)，以及在現實中解決公司法人(rén)治理(lǐ)問題的(de)重要程度。

職工民主管理(lǐ)導緻國有企業法人(rén)治理(lǐ)的(de)與衆不同。國有資産歸屬于全民的(de)所有權屬性，決定了(le)國有公司的(de)職工在民主管理(lǐ)方面較之其他(tā)所有制公司更爲嚴格。對(duì)于部分(fēn)重大(dà)決策事項，國有公司在決策時(shí)須聽(tīng)取職工意見，比如《中華人(rén)民共和(hé)國企業國有資産法》第三十七條規定的(de)合并和(hé)分(fēn)立等；還(hái)有一些重大(dà)決策事項必須經職工民主程序決定，比如《中華人(rén)民共和(hé)國企業國有資産法》第四十一條規定的(de)國有企業改制等。

三、國有企業法人(rén)治理(lǐ)結構的(de)實現

在明(míng)确了(le)法人(rén)治理(lǐ)結構的(de)含義和(hé)其中涉及的(de)具體權利内容後，便需要考慮如何實現法人(rén)治理(lǐ)結構，也(yě)即如何通(tōng)過公司章(zhāng)程明(míng)确相應機構的(de)地位職責，建立清晰制度規範，有效支撐公司法人(rén)治理(lǐ)。就章(zhāng)程内容而言，除《公司法》所規定的(de)必備條款之外，還(hái)應包含如下(xià)内容：

（一）關于黨組織

依據《中國共産黨國有企業基層組織工作條例 （試行）》 等相關法律及黨章(zhāng)，黨組織在國有企業中居于法定的(de)領導地位，通(tōng)過行使對(duì)企業重大(dà)事項決定、把關和(hé)事前監督權，發揮領導核心和(hé)政治核心作用(yòng)。就黨組織具體作用(yòng)而言，首先要保證其政策方針和(hé)國家政策在本企業堅決貫徹落實，以此來(lái)把握國有企業在改革和(hé)發展方向的(de)正确穩定。其次要推進企業規範管理(lǐ)，在討(tǎo)論重大(dà)事項時(shí)，加強黨組織對(duì)集體的(de)領導，學會抓主要矛盾、關鍵問題。最後要推進科學決策，督促股東會、經理(lǐ)層、董事會在法律規範下(xià)行使職權，鼓勵企業履行各種經濟社會責任。此外，不僅應加強黨組織自身建設，管理(lǐ)幹部，吸引人(rén)才，使工會、共青團等群衆組織發揮其應有的(de)作用(yòng)，也(yě)要全心全意依靠職工群衆，支持職工代表大(dà)會開展的(de)各種工作。黨組織内部的(de)組織架構以及外部的(de)辦事機構，還(hái)有各種人(rén)員(yuán)聘任配置，也(yě)必須符合相關法律法規，堅持和(hé)完善雙向進入、交叉任職的(de)領導體制。

在具體内容和(hé)程序方面，需要明(míng)确黨組織研究討(tǎo)論是股東會、董事會、經理(lǐ)辦公會在重大(dà)事項決策時(shí)的(de)前置程序。黨組織的(de)主要職責應以書(shū)面形式規定，建立重大(dà)事項決策名單管理(lǐ)制度、盡職合規免責事項清單制度，厘清黨組織與其他(tā)治理(lǐ)主體的(de)權責，深入貫徹“三個(gè)區(qū)分(fēn)開來(lái)”。同時(shí)，應明(míng)确黨組織決定權、把關權、事前監督權所涉及的(de)事項，将黨組織在企業法人(rén)當中治理(lǐ)的(de)地位落到實處。

（二）關于出資人(rén)機構與董事會

依據《中央企業公司章(zhāng)程指引（試行）》頒布及之後實施的(de)《中國共産黨國有企業基層組織工作條例 （試行）》《國有企業公司章(zhāng)程制定管理(lǐ)辦法》，應當明(míng)确規定董事會的(de)各項權利與義務，明(míng)确規定董事會在制定公司企業戰略中作出重大(dà)決策、防範企業風險時(shí)應有的(de)職責與自身定位。董事會應保障股東和(hé)公司的(de)利益，平衡出資人(rén)機構、公司、高(gāo)級管理(lǐ)人(rén)員(yuán)及職工多(duō)方利益關系。總體來(lái)看，應當進行有效的(de)戰略監控，準确把握公司發展方向與速度，防範安全、質量、環保、投資、知識産權、法律等方面的(de)重大(dà)風險，認真執行出資人(rén)機構有關管理(lǐ)人(rén)員(yuán)選聘、薪酬、考核等規定，還(hái)要規範公司高(gāo)級行政管理(lǐ)人(rén)員(yuán)在聘用(yòng)人(rén)員(yuán)審批辦事流程，監管資金使用(yòng)用(yòng)途等各種方面，确保出資人(rén)機構通(tōng)用(yòng)制度的(de)嚴格落實。

在具體的(de)内容和(hé)程序方面，應當将職工民主的(de)管理(lǐ)和(hé)董事會行使職權的(de)制度二者結合起來(lái)，既要支持公司職工代表大(dà)會依照(zhào)相關法律法規行使權力，也(yě)要維護其合法權益。應明(míng)确董事會授權出資人(rén)機構或股東會的(de)事項，不能含糊不清造成權力無限擴張。董事會制定涉及到企業職工切身利益的(de)相關方案時(shí)，要嚴格遵循企業決策或審批流程，須按照(zhào)國家對(duì)于職工權益保護的(de)相關規定最終作出決議(yì)。對(duì)于職工切身利益的(de)保護是公司企業價值的(de)核心體現，也(yě)是企業良性運轉的(de)基礎保障。此外，董事會可(kě)以将部分(fēn)職權授予專門委員(yuán)會、董事長(cháng)或總經理(lǐ)行使，但法律規定必須由董事會決策的(de)事項除外。比較特别的(de)規定是在職工董事和(hé)外部董事方面。章(zhāng)程中需明(míng)确外部董事不應和(hé)公司存在任何可(kě)能影(yǐng)響其公正履職的(de)關系。對(duì)職工董事和(hé)對(duì)公司其他(tā)董事應一視同仁，公正分(fēn)配權利和(hé)義務，重視職工董事提出的(de)正當訴求，并給予合理(lǐ)的(de)反饋，代表和(hé)維護職工合法權益。

（三）關于經理(lǐ)層

依據國資委翁傑明(míng)副主任 2021年6月(yuè)24 日在将國企改革三年行動重點要求納入公司章(zhāng)程等制度體系專題推進會上的(de)講話(huà)精神表明(míng)，需要大(dà)力推行經理(lǐ)層人(rén)員(yuán)的(de)任期制度以及對(duì)經理(lǐ)層人(rén)員(yuán)的(de)契約化(huà)管理(lǐ)制度，在解任和(hé)聘任方面需按照(zhào)嚴格的(de)任期制度及契約化(huà)管理(lǐ)制度來(lái)實行，落實剛性兌現薪酬制度，合法維護管理(lǐ)人(rén)員(yuán)的(de)利益。同時(shí)，應在章(zhāng)程中明(míng)确總經理(lǐ)謀劃經營、緊抓落實、強化(huà)管理(lǐ)的(de)職能定位，以列舉形式列明(míng)職權範圍，清晰權責。

應當根據實際情況在公司章(zhāng)程中明(míng)确高(gāo)級管理(lǐ)人(rén)員(yuán)。依據《中華人(rén)民共和(hé)國企業國有資産法》 第二十二條、第四十三條等規定，以及《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》第三十一條之規定，國有企業的(de)高(gāo)級管理(lǐ)人(rén)員(yuán)與董事、監事受到同樣的(de)監管。依據《中華人(rén)民共和(hé)國公司法》第二百一十六條第（一）項和(hé)《國有企業公司章(zhāng)程制定管理(lǐ)辦法》第十一條之規定，公司高(gāo)級管理(lǐ)人(rén)員(yuán)有著(zhe)完善的(de)架構，必須要配備齊經理(lǐ)、副經理(lǐ)。行政方面還(hái)需要有财政負責人(rén)、财務負責人(rén)、法律方面的(de)顧問、董事會秘書(shū)以及公司章(zhāng)程要求的(de)其他(tā)人(rén)員(yuán)。

（四）關于監事會

全國人(rén)大(dà)于 2018 年 3 月(yuè) 13 日在十三屆一次會議(yì)通(tōng)過《國務院機構改革方案》，随後中共中央辦公廳、國務院辦公廳在 2018 年 9 月(yuè) 13 日，印發《關于調整國務院國有資産監督管理(lǐ)委員(yuán)會職責機構編制的(de)通(tōng)知》，新增了(le)國有企業領導幹部的(de)審計責任以及國有重點大(dà)型企業監事會職責的(de)監督審計。

由于上述機構調整與現行 《公司法》關于監事會的(de)規定不匹配，有待《公司法》予以相應修改。因此，《中央企業公司章(zhāng)程指引 （試行）》 注釋中這(zhè)樣表達：對(duì)于國有獨資公司監事會的(de)設置，應當由國資委根據《公司法》的(de)修訂情況進行确定。

（五）關于勞動人(rén)事

依據前述講話(huà)精神，應在公司章(zhāng)程中明(míng)确國企改革三年行動重點的(de)要求，健全在規範崗位管理(lǐ)的(de)基礎上，以勞動合同管理(lǐ)爲重點，完善市場(chǎng)化(huà)招聘制度，實行員(yuán)工平等公開招聘、管理(lǐ)者選聘競聘競争上崗、末位調整和(hé)不勝任退出機制，健全具有市場(chǎng)競争力的(de)薪酬分(fēn)配制度。

四、結語

鑒于當前國企改革中遇到的(de)一些問題，公司章(zhāng)程的(de)修改與制定将會成爲當下(xià)及未來(lái)一段時(shí)間内國企改革的(de)重點任務。綜上所述，國有企業應根據實際經營情況，有針對(duì)性地設計章(zhāng)程内容，厘清各治理(lǐ)主體權責，構建相适應的(de)法人(rén)治理(lǐ)結構，配套相關運營制度、權責清單，真正建立起中國特色國有企業管理(lǐ)制度。