爲了(le)保護好青山綠水(shuǐ)、發展好生态經濟、提高(gāo)農民生活水(shuǐ)平，發展文旅産業已然成爲浙江省經濟社會發展的(de)重要力量，也(yě)是浙江實現共同富裕示範區(qū)建設、鄉村(cūn)振興、大(dà)花園建設等重大(dà)戰略的(de)有效途徑。農文旅産業融合發展，通(tōng)過田園風光(guāng)、鄉野文明(míng)與自然風光(guāng)等資源的(de)緊密結合，深入打造體驗型休閑度假産品，最終實現城(chéng)鎮與鄉村(cūn)、民俗文化(huà)與田園風光(guāng)的(de)深度聯合。

一、文旅産業發展的(de)瓶頸問題

      土地、資金和(hé)人(rén)才是文旅産業融合發展的(de)三大(dà)要素。長(cháng)期以來(lái)，土地保障一直是制約文旅項目開發，包括業态布局和(hé)産品開發的(de)瓶頸問題，主要包括生态環境的(de)保護、土地資源的(de)保障、開發效益的(de)保證三大(dà)問題。

（一）生态環境保護問題。當前，旅遊已成爲人(rén)民美(měi)好生活追求不可(kě)或缺的(de)部分(fēn)。發展全域旅遊，做(zuò)活“文旅+”文章(zhāng)，培育發展文旅新業态是文旅産業高(gāo)質量發展的(de)必由之路，從傳統的(de)觀光(guāng)旅遊向休閑度假轉型升級是消費者對(duì)文旅産品需求的(de)變化(huà)，要解決遊客“留下(xià)來(lái)”、在景點“住下(xià)來(lái)”的(de)需求。大(dà)多(duō)數文旅項目的(de)開發都選擇在生态環境優良的(de)鄉村(cūn)地區(qū)，此類區(qū)域往往是森林(lín)公園、名勝風景區(qū)、生态保護區(qū)等，會受限于因生态保護而制定的(de)各類規劃的(de)制約，比如不能建索道，那就無法解決交通(tōng)問題；不能建酒店(diàn)，那就無法解決住宿問題；不能建各類體驗項目，那就無法解決娛樂(yuè)問題。

（二）土地資源保障問題。浙江省“七山一水(shuǐ)兩分(fēn)田”的(de)格局，需要正确處理(lǐ)好“保耕地”與“保發展”之間的(de)關系。傳統的(de)供地方式無法有效解決農地轉用(yòng)、土地利用(yòng)規劃、占補平衡指标等系列問題，導緻投資方無法落地文旅項目。具體來(lái)看，一是空間規劃的(de)問題，可(kě)供開發的(de)鄉村(cūn)旅遊資源通(tōng)常分(fēn)布在城(chéng)鎮之外，這(zhè)些地方往往沒有可(kě)供開發的(de)建設用(yòng)地，在用(yòng)地指标安排上較爲困難；二是用(yòng)地範圍的(de)問題，當前文旅産業發展會同步帶動農業發展，通(tōng)過提升品牌影(yǐng)響力、跨界融合等方式爲農業創收賦能，但由于農業設置用(yòng)地範圍限制，導緻文旅項目配套所需的(de)基礎設施無法建設，嚴重阻礙了(le)農文旅産業融合發展。

（三）開發效益保證問題。投資額較大(dà)、投資回收期較長(cháng)是文旅項目存在的(de)共性。大(dà)多(duō)數文旅項目采取“片狀”供地，此類整地出讓的(de)方式直接影(yǐng)響項目總開發成本，不利于招商引資。根據文旅項目開發的(de)實踐經驗，實際建設用(yòng)地較項目整體單位而言占比并不高(gāo)，但由于現有的(de)征地方式，需要成片獲取土地，導緻項目開發中的(de)土地成本極高(gāo)。因此，投資方爲收回投入成本，通(tōng)常會出現開發房(fáng)地産的(de)情況，這(zhè)與文旅項目保護性開發的(de)要求嚴重背離。另外，由于極高(gāo)的(de)土地成本，大(dà)大(dà)降低了(le)投資方落地項目的(de)信心。

二、“坡地村(cūn)鎮”政策由來(lái)

       文旅項目用(yòng)地問題是随著(zhe)社會經濟發展加速、投資項目不斷增加出現的(de)新問題。國家高(gāo)度重視文旅項目供地，出台了(le)一系列的(de)相關政策支持。

       随著(zhe)新型城(chéng)市化(huà)的(de)持續推進，社會經濟發展、城(chéng)鄉建設與耕地保護之間的(de)矛盾始終存在，耕地保護面臨多(duō)重壓力。浙江省獨特的(de)資源禀賦以及嚴格的(de)耕地占補平衡和(hé)生态保護政策，要求必須以科學合理(lǐ)的(de)方式開發利用(yòng)豐富的(de)低丘緩坡資源。爲有效推動文旅項目發展，在國家有關政策的(de)指引下(xià)，浙江省國土資源廳等 9 部門于 2015 年聯合下(xià)發《關于“坡地村(cūn)鎮”建設用(yòng)地試點工作的(de)通(tōng)知》（浙土資發［2015］13号），在全省範圍内開展“坡地村(cūn)鎮”試點項目。

經過幾年努力，浙江逐漸探索出一條“開發與保護并重、建設與環境融合”的(de)坡地開發利用(yòng)新機制，其核心爲點狀供地，走出了(le)一條統籌“保耕地、保生态、保發展”的(de)生态型土地利用(yòng)新道路。2018 年制定出台《關于做(zuò)好低丘緩坡開發利用(yòng)推進生态“坡地村(cūn)鎮”建設的(de)若幹意見》（浙政辦發［2018］64 号），通(tōng)過合理(lǐ)開發利用(yòng)低丘緩坡資源，破解項目開發中的(de)土地制約，通(tōng)過向山坡地要土地、要空間，爲文旅項目開發所需的(de)建設用(yòng)地提供了(le)另一種方法。

三、“坡地村(cūn)鎮”建設助推農文旅産業發展取得(de)的(de)成效

       浙江省“坡地村(cūn)鎮”建設用(yòng)地試點工作，爲當地文旅項目開發提供了(le)強有力的(de)政策支持，激活了(le)投資方投資鄉村(cūn)旅遊的(de)熱(rè)情，帶動了(le)地方農村(cūn)居民的(de)就業，激活了(le)當地文旅産業經營模式，吸引了(le)許多(duō)優秀的(de)年輕人(rén)回到農村(cūn)，實現了(le)多(duō)方共赢的(de)良好局面。經過幾年試點實踐，浙江省“坡地村(cūn)鎮”政策爲文旅項目開發及文旅産業發展帶來(lái)了(le)極大(dà)的(de)推動作用(yòng)。浙江省“坡地村(cūn)鎮”建設用(yòng)地試點在 2018 中國“三農”發展大(dà)會上被評爲“2017 中國三農十大(dà)創新榜樣”，是浙江省政府 2018年度“改革創新項目”。

（一）推動文旅産業加快(kuài)發展。文遊項目所需土地與山坡地地形的(de)天然契合性以及“坡地村(cūn)鎮”試點明(míng)确的(de)“點狀布局、垂直開發”方式與文遊項目用(yòng)地的(de)需要高(gāo)度吻合，因此，“坡地村(cūn)鎮”政策試點是一項因地制宜的(de)好政策，可(kě)以從根本上解決文旅項目開發所需的(de)用(yòng)地問題，從資源不可(kě)開發到可(kě)開發，有效推動鄉村(cūn)休閑度假旅遊産業、文旅産品新業态的(de)培育和(hé)發展。2014～2020 年，浙江省“坡地村(cūn)鎮”試點政策共節省建設用(yòng)地指标約 2 萬畝，累計培育各類項目 129 個(gè)，其中 14 個(gè)重點項目已成功通(tōng)過了(le)省級驗收并實現投運。浙江省文旅産業小鎮、康養旅遊小鎮等文旅、康養類項目快(kuài)速發展，如莫幹山裸心谷等洋家樂(yuè)項目、建德開元芳草(cǎo)地鄉村(cūn)酒店(diàn)項目、諸暨十裏春風等。從類别看，“坡地村(cūn)鎮”129 個(gè)試點項目中，文旅類（休閑養生、生态旅遊、民宿酒店(diàn)等）項目有 87 個(gè)（占 67%），可(kě)見“坡地村(cūn)鎮”試點對(duì)文旅項目的(de)發展具有明(míng)顯的(de)推動作用(yòng)。

      “坡地村(cūn)鎮”政策極大(dà)地降低了(le)文旅項目的(de)用(yòng)地成本，進而有效地激發投資活力。“轉征分(fēn)類、差别供地”，即點狀征“林(lín)”後變爲建設用(yòng)地，而建設用(yòng)地之間的(de)生态保留用(yòng)地按土地原用(yòng)途管理(lǐ)“隻征不轉”，典型的(de)項目有：德清裸心谷項目（項目總用(yòng)地 458 畝，新建的(de)建築占地12 畝）、諸暨雲溪九裏康養小鎮（項目總規劃面積 2，917 畝，建設用(yòng)地194 畝）等，以上項目隻需要征用(yòng)少數用(yòng)地就可(kě)以解決項目建設用(yòng)地需求，用(yòng)地成本明(míng)顯降低。同時(shí)，項目内的(de)道路、生活配套設施等符合劃撥用(yòng)地條件的(de)，則采用(yòng)劃撥用(yòng)地的(de)方式。“坡地村(cūn)鎮”既保證了(le)有效供地，又大(dà)幅降低了(le)投資方的(de)用(yòng)地成本，激發了(le)社會資本的(de)投資熱(rè)情。

（二）提升文旅項目産品質量。按照(zhào)“坡地村(cūn)鎮”政策“房(fáng)在林(lín)中，園在山中”的(de)要求，建設用(yòng)地須選擇山林(lín)空地，通(tōng)過将酒店(diàn)、咖啡館等業态布局在山中，有效解決了(le)原來(lái)消費者無法在優美(měi)山水(shuǐ)環境中停留、住宿的(de)痛點，切實提升了(le)文旅項目的(de)産品質量。消費者不再将目光(guāng)局限于山水(shuǐ)景觀觀光(guāng)，更加注重對(duì)文旅産品的(de)感受及體驗，完全改變了(le)過去“到此一遊”的(de)旅行方式。通(tōng)過布局多(duō)元業态，遊客在文旅項目的(de)選擇上可(kě)以滿足其追求個(gè)性化(huà)、體驗化(huà)和(hé)情感化(huà)的(de)需求。從“觀光(guāng)遊”到“體驗遊”，不僅表現在遊客對(duì)旅遊産品、行爲、活動的(de)選擇上，更表現在整個(gè)旅遊市場(chǎng)對(duì)旅遊品質的(de)重視和(hé)逐步提升上。

        建德市近幾年先後有 15 個(gè)項目列入“坡地村(cūn)鎮”試點。江南(nán)秘境·江南(nán)漁村(cūn)項目是江南(nán)秘境國際旅遊度假區(qū)首個(gè)實施開發的(de)項目，位于三江口、“兩江一湖”風景名勝保護區(qū)嚴東關景區(qū)的(de)核心區(qū)域。項目開發過程中，爲盡可(kě)能保持原有地形地貌不受破壞，通(tōng)過點狀布局、垂直開發的(de)方式，堅持保護性開發，秉承“大(dà)保護、小開發”的(de)理(lǐ)念，按“宜農則農、宜建則建、宜林(lín)則林(lín)”原則，充分(fēn)利用(yòng)建德低丘緩坡資源，發掘富春江優質生态環境資源優勢，把生态紅利、旅遊資源、文化(huà)禀賦轉變爲發展紅利，在最大(dà)限度保護環境的(de)前提下(xià)進行建築、設施的(de)合理(lǐ)規劃布局，做(zuò)到開發建設與生态保護并重。項目建成開業後，已成爲杭州都市經濟圈内又一個(gè)休閑度假的(de)好去處，用(yòng)秀麗的(de)風景、豐富的(de)體驗設施吸引遊客過夜停留，有效帶動周末經濟發展。

（三）帶動地方經濟融合發展

1、促進大(dà)旅遊産業集群發展，實現旅遊經濟高(gāo)質量發展。以消費者需求爲導向，将吃(chī)住行遊購(gòu)娛相關的(de)産業進行集聚，形成有影(yǐng)響力的(de)産業集群。充分(fēn)利用(yòng)好“坡地村(cūn)鎮”政策，按照(zhào)“點狀布局、垂直開發”的(de)要求，布局和(hé)打造文遊産業經濟帶，以集群效應帶動旅遊經濟發展。德清莫幹山民宿是浙江高(gāo)端名宿集聚地的(de)典型代表，是浙江省民宿産業集群的(de)示範，從 2007 年第一家洋家樂(yuè)開業到現在，已經成爲全國民宿業的(de)标杆。以民宿發展爲核心，逐漸形成了(le)一條網狀産業鏈，涵蓋設計施工、培訓教育、供應鏈物(wù)流、農産品銷售、文創設計、直播營銷等。諸暨市“楓和(hé)裏”鄉村(cūn)旅遊示範區(qū)，以新王線爲文旅産業發展帶，串聯沿線主要村(cūn)莊和(hé)重點項目，形成“一脈五谷六村(cūn)”的(de)旅遊空間格局。項目所在組團都受到土地政策的(de)限制，但受益于“坡地村(cūn)鎮”政策的(de)影(yǐng)響，項目已落地并有序推進。

2、推動鄉村(cūn)産業振興，實現百姓增收，有效推進鄉村(cūn)振興。按照(zhào)旅遊行業的(de)帶動效應，每增加 3 萬美(měi)元的(de)旅遊收入，将爲全社會增加直接就業機會 2 個(gè)和(hé)間接就業機會 5 個(gè)。“坡地村(cūn)鎮”政策帶動民宿業發展，除直接解決了(le)當地百姓的(de)就業問題外，還(hái)解決了(le)當地老百姓農産品的(de)銷路問題。莫幹山鎮 180 多(duō)平方公裏的(de)範圍内分(fēn)布著(zhe)近千家民宿，按平均每家民宿需要 5～15 位從業人(rén)員(yuán)估算(suàn)，民宿的(de)發展爲當地村(cūn)民提供了(le)許多(duō)就業機會。疫情爆發之前，每年約 200 萬中高(gāo)收入群體遊客到莫幹山旅遊住宿，他(tā)們的(de)強購(gòu)買力也(yě)大(dà)大(dà)帶動了(le)當地的(de)土特産銷售，提高(gāo)了(le)農民的(de)額外創收，解決了(le)原本銷路難的(de)問題。在安吉山川村(cūn)赤豆洋高(gāo)山生态旅遊度假項目建設過程中，當地農民的(de)收入迅速提升，每年爲村(cūn)集體額外創收 100 餘萬元，提供各類就業崗位 300 餘個(gè)，農民收入實現持續快(kuài)速增長(cháng)。

四、啓示及建議(yì)

（一）結合國家政策要求，緊緊圍繞鄉村(cūn)振興重大(dà)戰略部署，進一步優化(huà)完善現有制度。目前，除浙江省以外，安徽、重慶、海南(nán)、廣東等省市積極探索“點供”用(yòng)地在鄉村(cūn)振興中的(de)實施，其他(tā)地方政府可(kě)以充分(fēn)總結現有經驗，在制定有關政策時(shí)，強化(huà)政府統籌，聯合多(duō)部門研究，緊緊圍繞國家在點狀供地等創新性供地方式中的(de)要求，制定适合當地發展、利于文旅項目實施的(de)政策。

（二）重視全過程管控，确保項目開發與環境保護雙赢。牢牢抓住國土空間規劃調整的(de)窗(chuāng)口機遇期，結合本地區(qū)發展規劃，統籌考慮鄉村(cūn)文旅産業用(yòng)地布局及規模，做(zuò)好與各級規劃的(de)銜接。在用(yòng)地審批過程中，嚴格管控，制定負面清單，實施以用(yòng)地需求爲導向的(de)分(fēn)類審批管理(lǐ)機制。項目開發過程中，要嚴格實施監管，對(duì)發生破壞生态、環境修複不到位等情況的(de)，及時(shí)取消項目資格并收回用(yòng)地指标。