體制機制改革是國有資本的(de)活水(shuǐ)之源。國資監管體制改革總體經曆了(le)分(fēn)行業管理(lǐ)與收放權交替、管人(rén)管事管資産相結合、管資本三個(gè)階段。本文以“山西模式”爲例，對(duì)本輪以“管資本”爲主的(de)國有資本授權經營體制改革進行深入研究分(fēn)析，以期爲地方“兩類公司”改革試點提供可(kě)參考、可(kě)借鑒、可(kě)實施的(de)模式和(hé)思路。

       2017年，山西省啓動新一輪國資國企改革，籌建成立山西省國有資本投資運營有限公司，省國資委将所持原22家省屬國企股權全部一次性注入。截至2021年10月(yuè)末，公司資産總額超過3.5萬億元，持有整合重組後的(de)18家省屬國企（以下(xià)統稱“出資企業”）股權，間接參控股29家上市公司，擁有7家直屬工具類公司。

一、山西省國資運營模式分(fēn)析

（一）授權體制改革分(fēn)析

       山西省在全國率先構建國資監管“品字架構”。省兩類公司成立以來(lái)總體經曆了(le)兩個(gè)階段：

       第一階段，2017年11月(yuè)至2020年3月(yuè)。省國資委對(duì)山西省國有資本投資運營有限公司進行部分(fēn)授權，明(míng)确了(le)10項授權放權事項。其中，7項授權是針對(duì)兩類公司自身運營管理(lǐ)層面事項，3項授權是針對(duì)出資企業層面事項，授權兩類公司決定出資企業的(de)投資計劃、發行公司債券、重大(dà)融資、擔保事項。

       第二階段，2020年3月(yuè)至今。“山西省國有資本投資運營有限公司”更名爲“山西省國有資本運營有限公司”（以下(xià)簡稱“省國資運營公司”），進一步深化(huà)改革形成“分(fēn)級授權、厘清職責、品字架構”的(de)山西特色國資監管新體制。省國資委作爲國有資本所有權代表，專司監管；省國資運營公司履行出資人(rén)管資本職責，依法開展國有資本市場(chǎng)化(huà)運營，做(zuò)好國有資本“進退流轉保”，二者就授權範圍内明(míng)确的(de)事項各自對(duì)省委省政府負責，具體如下(xià)圖1所示。

（二）管控機制改革分(fēn)析

省國資運營公司改變傳統“管企業”的(de)行權履職方式，構建“管資本”的(de)運營管控模式。

從行權機制來(lái)看。省國資運營公司管控機制深化(huà)改革的(de)目标是做(zuò)出資企業的(de)“積極股東”，逐步建立健全股東代表及委派董監事機制實現對(duì)出資企業的(de)管控。省國資運營公司以資本爲紐帶，以産權爲基礎，通(tōng)過法人(rén)治理(lǐ)結構履行出資人(rén)職責，推進出資企業盡快(kuài)建立起規範完善的(de)股東會、董事會制度，運用(yòng)股東會表決、按照(zhào)持股比例委派董事等方式行使國有股東權利，維護國有股東利益。

從管控模式來(lái)看。目前，省國資運營公司采用(yòng)戰略管控和(hé)财務管控相結合，重點關注出資企業優化(huà)國資布局提升産業競争力的(de)戰略目标，以及以“兩額五率”爲核心的(de)效益目标，包括利潤總額、經濟增加值、全員(yuán)勞動生産率、研發投入增長(cháng)率、“六新”收入增長(cháng)率、資産證券化(huà)率、資産負債率。省國資運營公司制定出資人(rén)職責指引，建立授權放權清單和(hé)投資項目負面清單，通(tōng)過清單式管理(lǐ)、專業化(huà)服務，引導企業聚焦主責主業，聚焦提質增效，加快(kuài)提升對(duì)出資企業的(de)前瞻指引力、戰略管控力。

（三）運營效果分(fēn)析

       山西省作爲典型的(de)資源型經濟省份，首創性地構建了(le)國資監管“品字架構”，經過近兩年的(de)實踐和(hé)探索，深化(huà)改革試點取得(de)初步成效。

1.國有資本保值增值情況

       國有資本保值增值是兩類公司改革試點的(de)關鍵目标。在省國資運營公司戰略管控、财務管控及出資企業精細化(huà)管理(lǐ)的(de)共同努力下(xià)，受益于專業化(huà)重組、産業鏈協同效應以及煤炭、有色金屬大(dà)宗商品價格持續攀升等的(de)利好影(yǐng)響，出資企業經營業績穩步增長(cháng)，實現利潤翻番。2021年1-10月(yuè)，出資企業共實現營業收入12190.37億元，同比增長(cháng)10.75%；利潤總額389.48億元，同比增長(cháng)133.13%；資産總額達34165.62億元，同比增長(cháng)3.06%，主要經營指标創曆史新高(gāo)。

所控股的(de)18家上市公司業績也(yě)逆勢上漲，根據機構盈利預測，2021年可(kě)實現營業總收入2764億元，同比增長(cháng)26.32%，總資産報酬率同比提升2.56個(gè)百分(fēn)點。同時(shí)，粗略估算(suàn)省屬國有資本保值增值率預計将達到110.32%，國有資本較好地實現了(le)保值增值。具體如下(xià)圖2所示。

2.國有資本布局優化(huà)情況

       從總體思路來(lái)看。省國資運營公司發揮市場(chǎng)化(huà)專業化(huà)平台作用(yòng)，深入研究提出了(le)“232”的(de)總體工作思路，以産業關聯和(hé)有利于提高(gāo)企業競争力爲根本遵循，以“有進有退、歸類合并、歸核整合”爲核心内容，圍繞“聚焦發展和(hé)兩非兩資剝離”兩條主線，運用(yòng)資産重組、股權合作、無償劃轉、協議(yì)轉讓等多(duō)種手段，推進省屬國企戰略性重組和(hé)專業化(huà)整合。

從實施路徑來(lái)看。省國資運營公司全面梳理(lǐ)摸底省屬國企及其子公司，對(duì)處于同一行業、業态相同或相近、資産同質、市場(chǎng)同類，以及同一産業鏈上的(de)企業或資産，以行業龍頭企業爲主體重組整合或新設合并。對(duì)不符合全省轉型發展導向、不符合企業功能定位與戰略發展方向以及經濟效益差、資産規模小、産業層次低的(de)企業逐步退出。

從改革效果來(lái)看。2020年的(de)專業化(huà)戰略重組涉及省屬國企80%的(de)資産總額、75%的(de)一級企業，原28家省屬國企調整至19家，推動形成主業清晰、差異化(huà)發展、高(gāo)端化(huà)轉型的(de)省屬國企結構，加快(kuài)從“一煤獨大(dà)”向“八柱擎天”轉變。下(xià)一步省國資運營公司将繼續做(zuò)好“加減乘除”。一方面，加強調研，不斷推動出資企業整合省内外優質資源；另一方面，力抓非主業、非優勢“兩非”的(de)剝離和(hé)低效、無效資産“兩資”的(de)退出，縱深推進國有資本布局優化(huà)調整。

3.國有資本運作情況

 國有資本運作是兩類公司改革試點的(de)關鍵舉措。

 從總體思路來(lái)看。省國資運營公司充分(fēn)利用(yòng)直屬工具類公司專業優勢，圍繞“優化(huà)存量、力抓增量”主線，主動服務，著(zhe)力構建以優質上市公司爲核心的(de)資本運作策略，力争推進競争性領域國有資産盡數資本化(huà)、證券化(huà)。

從實施路徑來(lái)看。一方面，積極做(zuò)優存量，指導用(yòng)好現有上市公司平台，支持并購(gòu)重組産業鏈上下(xià)遊關鍵環節核心企業，推動優質資産注入上市公司。引導上市公司通(tōng)過定向增發、優先股及發行證券化(huà)産品等多(duō)元化(huà)方式融資，優化(huà)資産負債結構。推進上市公司加強與證券公司、基金公司等專業機構的(de)合作力度，運用(yòng)股權運作策略工具，做(zuò)好市值管理(lǐ)，不斷提升上市公司質量；另一方面，著(zhe)力做(zuò)大(dà)增量，全面梳理(lǐ)出資企業及其子公司狀況，建立上市後備企業資源庫，挖掘優選一批創新力強、成長(cháng)性好的(de)專精特新企業，實施重點跟蹤、扶持。支持搶抓北(běi)交所成立機遇，精準掌握政策，力促現有新三闆挂牌企業、區(qū)域性股權交易中心挂牌企業轉闆上市，推動省屬上市公司數量、實力“雙倍增”，不斷提升國有資本證券化(huà)水(shuǐ)平。

       從改革效果來(lái)看。截至2021年12月(yuè)2日收盤，18家控股上市公司總市值達到6073.85億元，同比增長(cháng)65.91%，呈現出強勁增長(cháng)态勢。但與深化(huà)改革試點的(de)總體目标相比，與資本市場(chǎng)發達區(qū)域相比，還(hái)存在較大(dà)差距，下(xià)一步省國資運營公司将繼續堅持存量增量并重，探索構建大(dà)市值監測與風險預警平台，不斷提高(gāo)資本運作能力和(hé)水(shuǐ)平，全力提升國有資本市場(chǎng)價值，力促國有資本保值增值。

4.投資管控情況

       從管控機制來(lái)看。省國資運營公司以“轉型發展引領、經濟效益第一、責任人(rén)制度”爲核心要求，健全支持、止損、平滑三大(dà)機制，著(zhe)力構建分(fēn)類分(fēn)層、

清單式差異化(huà)的(de)全過程動态投資管控體系。狠抓事前管理(lǐ)，實行分(fēn)類管理(lǐ)機制，以“兩個(gè)機構、三重否決、四級管理(lǐ)、五維論證”爲核心強化(huà)投前管控。做(zuò)強企業董事會、投資決策委員(yuán)會兩大(dà)機構。建立涵蓋企業董事長(cháng)、法律部門和(hé)省國資運營公司的(de)三重否決機制，健全“業務部門-國資運營研究院-專家咨詢委員(yuán)會-決策會議(yì)”的(de)四級同步可(kě)行性研究決策程序，紮實市場(chǎng)、技術、經濟效益、投資風險可(kě)行性研判，抓好項目資金來(lái)源落實重點，嚴控投資規模與企業資本實力、财務承受能力、資産負債水(shuǐ)平等相适應，引導投向主業、新興産業、高(gāo)科技含量領域，大(dà)力提升投資決策科學化(huà)水(shuǐ)平。另外，強化(huà)事中管理(lǐ)，建立“刹車”機制，以“一個(gè)平台、四維控制、四算(suàn)管理(lǐ)、一重約束”爲核心強化(huà)投中管控，建好、用(yòng)好投資監管大(dà)數據平台，對(duì)實施、運營中的(de)投資項目進行常态化(huà)、動态跟蹤分(fēn)析，發生影(yǐng)響投資目的(de)實現的(de)重大(dà)不利變化(huà)時(shí)立即預警。指導出資企業做(zuò)好固定資産投資項目的(de)預算(suàn)控制、進度控制、質量控制、合同控制，特别是嚴格預算(suàn)執行，嚴控設計概算(suàn)不超可(kě)研投資估算(suàn)、施工預算(suàn)不超設計概算(suàn)、竣工結算(suàn)決算(suàn)不超施工預算(suàn)。抓實抓好股權投資項目即被投資企業的(de)财務監控，強化(huà)财務硬約束，促進實現預期投資目标。同時(shí)，做(zuò)實事後管理(lǐ)，抓好投資項目評價和(hé)專項審計“兩個(gè)關鍵”，将企業領導人(rén)員(yuán)和(hé)項目負責人(rén)薪酬待遇、提拔與後評價結果、審計結果挂鈎，倒逼科學決策。

       從管控效果來(lái)看。截至目前，省國資運營公司否決出資企業投資項目3個(gè)，涉及投資額合計約28億元；暫緩投資項目9個(gè)，涉及投資額合計約210億元，下(xià)大(dà)力氣抓有效投資，刹住不理(lǐ)性的(de)投資、盲目的(de)投資，力争切實發揮好投資的(de)引領、帶動和(hé)支撐作用(yòng)。不斷調整優化(huà)國有資本布局，努力弈活轉型升級高(gāo)質量發展“全盤棋”。

二、存在的(de)問題和(hé)不足

（一）體制層面

       目前授權體制改革還(hái)處于摸索階段，地方國資委、地方兩類公司的(de)權責界面仍需更加科學化(huà)、明(míng)晰化(huà)。要進一步找準地方兩類公司的(de)功能定位，合理(lǐ)界定國有資本所有權與經營權邊界，爲真正實現國有資本授權經營體制改革“放得(de)下(xià)、接得(de)住、管得(de)好”奠定堅實基礎。

（二）機制層面

       目前管控機制改革還(hái)不夠徹底，國有資本管控方式仍然未能完全從行政監督轉變爲通(tōng)過法人(rén)治理(lǐ)機制履行職責，地方兩類公司還(hái)沒有真正地實現能夠遵照(zhào)商業原則成爲出資企業的(de)“積極股東”。還(hái)需進一步著(zhe)力推進法人(rén)治理(lǐ)機制改革，建立健全在法人(rén)持股基礎上的(de)董監事委派機制，通(tōng)過股東會表決、董事會表決體現出資人(rén)意志，确保去行政化(huà)徹底到位。

三、思考和(hé)建議(yì)

       通(tōng)過模式研究發現，要下(xià)好國有資本授權經營體制改革“一盤棋”，兩類公司起著(zhe)至關重要的(de)作用(yòng)，是本輪國資國企改革“關鍵中的(de)關鍵”。地方兩類公司改革須完成兩項重點硬任務。

一是結合區(qū)域國資國企改革所處階段特征、産業布局結構等實際情況，因地制宜地選擇授權機制，并找準地方兩類公司的(de)功能定位，合理(lǐ)确定地方國資委、地方兩類公司權責界面，避免出現“疊層架屋”、形同虛設等情形。

二是要精準把握“管資本”核心要義，實行“積極股東”管控模式，抓好國有資本布局優化(huà)和(hé)國有資本回報“兩個(gè)目标”。一方面，做(zuò)出資企業的(de)“積極股東”，建立規範完善的(de)法人(rén)治理(lǐ)機制。通(tōng)過委派董監事實現對(duì)出資企業的(de)管控；另一方面，立足長(cháng)遠(yuǎn)，根據本地産業發展現狀與特點，統籌規劃區(qū)域産業布局的(de)重點方向，深入推進存量戰略性重組，擴大(dà)重點新興産業投資，加快(kuài)剝離退出非主業、非優勢業務和(hé)低效無效資産。通(tōng)過有進有退不斷調整優化(huà)國有資本布局，實現聚焦式、高(gāo)端化(huà)發展。此外，充分(fēn)利用(yòng)證券化(huà)這(zhè)個(gè)抓手，以市值管理(lǐ)爲考評，在資本層面下(xià)狠功夫，建立起體系化(huà)、專業化(huà)的(de)研究團隊與資本運作團隊，練就精準研判“基本功”，鍛造資本運作“硬實力”，敏銳捕捉市場(chǎng)機會，用(yòng)好用(yòng)活資本市場(chǎng)，全力推進IPO、并購(gòu)重組以及股權運作策略與工具的(de)探索創新等，加速國有資産證券化(huà)，做(zuò)好上市公司市值管理(lǐ)，不斷提升國有資本市場(chǎng)價值，力促國有資本保值增值。