◆作者：朱玫

       随著(zhe)“水(shuǐ)十條”及《關于推進水(shuǐ)污染防治領域政府和(hé)社會資本合作的(de)實施意見》等文件的(de)相繼出台，水(shuǐ)污染治理(lǐ)領域成爲新一輪PPP模式關注的(de)重點。

那麽，如何穩妥推進水(shuǐ)污染治理(lǐ)PPP取得(de)實效，筆者認爲應該注意以下(xià)3方面問題。

首先,要明(míng)晰新一輪PPP模式推進的(de)主要目的(de)。

不久前國務院辦公廳轉發的(de)《關于在公共服務領域推廣政府和(hé)社會資本合作模式指導意見的(de)通(tōng)知》，明(míng)确提出推廣PPP模式的(de)重大(dà)意義之一在于有利于加快(kuài)轉變政府職能，實現政企分(fēn)開、政事分(fēn)開，有助于解決政府職能的(de)錯位、越位和(hé)缺位問題。由此可(kě)見，中央層面大(dà)力推廣PPP模式，旨在借此自下(xià)而上地推進政府職能轉變，簡政放權，而非僅僅解決融資、管理(lǐ)等技術層面的(de)問題。從這(zhè)個(gè)角度思考，水(shuǐ)污染治理(lǐ)領域PPP模式的(de)推廣，其著(zhe)眼點應該在于進一步破除政府及相關部門“運動員(yuán)”、“教練員(yuán)”、“裁判員(yuán)”三位一體的(de)身份。從環境公共産品和(hé)服務的(de)直接提供者，轉變爲合作者和(hé)監管者。

因此，應先從制度層面，進一步明(míng)确劃分(fēn)水(shuǐ)污染治理(lǐ)領域政府部門、企業和(hé)公衆的(de)權利和(hé)責任的(de)邊界，然後從項目層面再進一步扭轉地方政府大(dà)包大(dà)攬的(de)做(zuò)法，逐步分(fēn)清責權利。對(duì)非公益性項目，政府要放開建設、運營市場(chǎng)，健全經營收費機制，授予社會企業特許經營權，由業主自主，政府部門不得(de)越俎代庖。對(duì)公益性或準公益性項目，其建設和(hé)運行費用(yòng)要全部或部分(fēn)納入政府财政預算(suàn)。前者可(kě)通(tōng)過政府付費或政府購(gòu)買服務的(de)方式，後者可(kě)通(tōng)過政府授予特許經營權附加部分(fēn)補貼等措施，建立投資回報機制，對(duì)社會資本開放。另外，在确定PPP社會投資方時(shí)要注意選擇方式的(de)公平性，盡量減少采取單一來(lái)源采購(gòu)等方式。因爲脫胎于政府相關部門的(de)企業天然具有競争優勢，也(yě)易成爲單一來(lái)源采購(gòu)的(de)投資方，進而形成新的(de)壟斷，會不利于市場(chǎng)資本的(de)進入。

其次,避免演變成一場(chǎng)運動式的(de)工作。

根據世界銀行2013年PPI數據庫，1990年～2012年，中國共上馬1065個(gè)基礎設施建設PPP項目。同期，英國有648個(gè)項目，韓國爲567個(gè)，澳大(dà)利亞爲127個(gè).從GDP占比來(lái)看，澳大(dà)利亞、英國等國2009年以來(lái)是減少的(de)，2012年也(yě)分(fēn)别僅占了(le)不到0.25%和(hé)0.05%左右。據悉,全世界做(zuò)得(de)最好的(de)國家，PPP項目在所有公共物(wù)品提供裏面也(yě)隻占到10％～20%。上述分(fēn)析，可(kě)以說明(míng)PPP模式隻是政府提供公共物(wù)品的(de)一個(gè)途徑，即使在市場(chǎng)機制較健全的(de)發達國家其作用(yòng)也(yě)是有限的(de)，其成效還(hái)有待時(shí)間檢驗。目前,新一輪PPP設計從頂層開始，國務院及國家主要部委正全力推進。頂層推動好處顯而易見，但是缺點也(yě)不容忽視。PPP模式更多(duō)的(de)是從市場(chǎng)實際需求出發，有不同區(qū)域、不同行業自身的(de)需求，而一旦借助公權力強行推開，容易變成一場(chǎng)運動，與市場(chǎng)經濟精神相違背。現在業内主張PPP是一場(chǎng)婚姻，那麽是自由戀愛(ài)還(hái)是包辦婚姻，就非常重要。包辦婚姻也(yě)有成功的(de)，但是自由戀愛(ài)其婚姻成功率和(hé)婚後長(cháng)久的(de)幸福指數會更高(gāo)。

因此,要注意這(zhè)次由上而下(xià)的(de)頂層設計可(kě)能帶來(lái)的(de)非市場(chǎng)效果。應該分(fēn)清中央和(hé)地方政府界限，國家部門頂層設計注意力應該更多(duō)地集中在制度規範上，而非檢查考核、下(xià)指标，關注具體的(de)項目，讓地方報項目數字的(de)這(zhè)種運動式的(de)做(zuò)法應适可(kě)而止。作爲地方政府和(hé)部門也(yě)要審慎，一方面，要考慮政府的(de)公共财政支出能力；另一方面，要考慮萬一社會資本出了(le)意外，還(hái)需要政府托舉。

因此，要量力而行，要總體考慮未來(lái)10年甚至20年的(de)區(qū)域财政總的(de)承受能力，不能一哄而上，不計成本、不問因果，片面趕超比拼，完成任務。這(zhè)也(yě)是财政部今年三令五申，要求每一年度全部PPP項目從預算(suàn)中安排的(de)支出責任占一般公共預算(suàn)支出比例應當不超過10%的(de)深意所在。

第三,有些涉及公共安全的(de)工作不可(kě)放手。

有些關系國計民生的(de)基礎項目，比如自來(lái)水(shuǐ)廠、飲用(yòng)水(shuǐ)源地保護，不主張讓外資、民資進入。因爲無論何種企業，逐利是其最終目的(de)，而關系國計民生的(de)工作不能陷入逐利的(de)籠子。而且PPP模式國家強調風險分(fēn)擔，某種程度上是把風險更多(duō)地轉移到合作企業，但這(zhè)并不意味著(zhe)政府的(de)風險就會減少。因爲從百姓角度考慮，不管是誰來(lái)建設運營，最終是要提供優良的(de)公共産品，百姓的(de)訴求最終隻會對(duì)政府主張，因此項目風險并不會因轉移到社會資本而減少。某種程度上說，反而增加了(le)政治風險。從這(zhè)幾年發生在外資、民資和(hé)私營企業的(de)屢見不鮮的(de)風險事故就可(kě)以證明(míng)。因此，筆者主張涉及公共安全的(de)項目應該由政府不遺餘力去做(zuò)，财政給予充分(fēn)的(de)保障，同時(shí)加大(dà)行政處罰監督力度，确保提供優質産品。

PPP是公私合作的(de)一種良好模式，需要循序漸進、因地制宜的(de)長(cháng)期實踐探索，但也(yě)隻能限定在一些公益性強而政府又能建立一定的(de)投資回報渠道、民營資本進入能做(zuò)得(de)更好的(de)領域。環境治理(lǐ)領域的(de)重點還(hái)得(de)放在第三方治理(lǐ)市場(chǎng)的(de)建設上，讓企業和(hé)公衆擁有更大(dà)的(de)自主權、自由度，政府更多(duō)地做(zuò)好裁判員(yuán)。

作者單位:江蘇省太湖水(shuǐ)污染防治辦公室